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40 anos de desindustrialização

03 Junho Escrito por  Luiz Carlos Bresser-Pereira Lido 811 vezes

face-homem Industrialização deixou de ser prioridade para liberais e economistas de esquerda


A economia brasileira, que cresceu de maneira extraordinária entre 1950 e 1980, está quase estagnada desde então. Enquanto crescia 4,5 por cento ao ano naquele período, cresce desde então apenas 0,9 por cento ao ano.

A mesma semiestagnação pode ser observada quando comparamos o crescimento nesse mesmo período com os demais países em desenvolvimento, que foi de 3,0 por cento e o dos países ricos, de 1,7 por cento ao ano. Além de deixar de realizar o catching up, o Brasilestá cando para trás em relação aos países menos desenvolvidos.

Em 1980, ainda no quadro de um regime de política econômica desenvolvimentista, a economia brasileira parou, vitimada por uma grande crise financeira – a Crise da Dívida Externa – que decorreu da estratégia equivocada do governo Geisel de tentar crescer com poupança externa, ou seja, com décit em conta-corrente. Como, desde 1964, o regime militar havia indexado a economia brasileira, a crise financeira se transformou em alta inflação inercial, e o desenvolvimento econômico foi paralisado.

Liberalismo incompatível com desenvolvimento do Brasil

Em 1990, com as liberalizações, desregulamentações e privatizações, o Brasil, que fora tão bem-sucedido com o regime desenvolvimentista, curvou-se à pressão externa e adotou um regime de política econômica liberal.

Ao mesmo tempo, em 1993, assinou o acordo Brady, que encerrou a crise da dívida, e, em 1994, estabilizou os preços com o Plano Real. Mas o desenvolvimento econômico, que deveria ter sido então retomado, não aconteceu, porque o regime de política econômica liberal é incompatível com o desenvolvimento econômico brasileiro.

No quadro do liberalismo econômico, a industrialização deixou de ser uma prioridade tanto para os liberais, como também para os economistas de esquerda. Os primeiros apostaram suas fichas nas reformas neoliberais e no tripé macroeconômico, e garantiram para a nova coalizão dominante – financeiro-rentista – os juros altos e a inflação baixa que capitalistas rentistas e financistas demandavam; os últimos aceitaram o novo regime de política econômica, supuseram que esse regime levaria ao desenvolvimento econômico desde que fosse complementado por política industrial e se concentraram na tarefa de diminuir a desigualdade – em promover o aumento do salário mínimo e das transferências de renda para os mais pobres.

O baixo crescimento está diretamente relacionado com a desindustrialização que vem ocorrendo desde os anos 1980. Nessa década, conforme podemos ver no gráfico que tomo emprestado de Paulo Morceiro, a participação da indústria de transformação no PIB estava em torno de 26 por cento contra miseráveis 11 por cento em 2018.

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Podemos ver no gráfico que a desindustrialização ocorreu em duas ondas. Uma de 1986 até 1999, a outra desde 2004. A desindustrialização começou na década de 1980, quando o país enfrentou a grave Crise da Dívida Externa, que atingiu grande parte do mundo subdesenvolvido. Ela teve como consequência direta, já no início dos anos 1980, a queda da poupança pública, que girava em torno de 6 por cento do PIB na década anterior, para uma taxa negativa de 2 por cento. As empresas estatais, que eram responsáveis por uma parte importante dessa poupança, deixaram de realizar esse papel, em um primeiro momento porque seus preços foram usados para controlar a inflação, e, em um segundo momento porque foram privatizadas.

Não obstante a alta inflação inercial ter sido controlada em 1994 (alta inflação desencadeada pela crise externa somada à indexação da economia brasileira desde 1964), a quase estagnação continuou nos anos 1990 porque a abertura comercial e a abertura financeira tornaram a taxa de câmbio sobreapreciada para a indústria no longo prazo devido a duas causas: o aumento dos juros reais atraindo capitais e a desmontagem do mecanismo que neutralizava a doença holandesa.

O início da segunda onda de desindustrialização em 2004 é aparentemente contraditório, porque o período entre 2005 e 2010 foi o único período, desde 1980, em que as taxas de crescimento da indústria brasileira foram satisfatórias.

Torna-se, porém, compreensível se considerarmos que esse crescimento foi causado pelo boom das commodities que decorreu da nova e grande demanda da China. O aumento dos preços agravou a doença holandesa no país, porque as exportações de soja, minério de ferro, etc. passaram a ser lucrativas a uma taxa de câmbio ainda mais apreciada do que aquela que costuma vigorar quando os preços das commodities estão “normais”.

A desindustrialização significou quase estagnação. Há uma relação causal direta entre as duas variáveis. Desenvolvimento econômico é aumento da renda per capita, que é igual ao aumento da produtividade por trabalhador desde que a relação força de trabalho-população seja constante.

O aumento da produtividade, por sua vez, ocorre nos países em desenvolvimento principalmente pela transferência de mão de obra de atividades com baixo valor adicionado para atividades com alto valor adicionado per capita, na prática, da agricultura e a pecuária para a indústria.

Com o abandono, a partir de 1990, do regime de política econômica desenvolvimentista em benefício de um regime liberal, voltamos a ouvir a tese que a história econômica dos países mostra invariavelmente ser equivocada, mas é cara aos liberais. O importante não seria o país se industrializar, mas aproveitar suas vantagens comparativas. Porque, conforme diz Gabriel Palma, entre indignado e mordaz, “não faz diferença se o país produz microchips ou potato chips.” No Brasil essas ideias foram dominantes até meados dos anos 1950. Os liberais diziam, então, para criticar a política de industrialização de Getúlio Vargas: “o Brasil é um país essencialmente agrícola”. Entretanto, o êxito da estratégia desenvolvimentista de industrialização foi tão grande entre 1930 e 1960 que, desde meados dos anos 1950, ninguém tinha mais coragem de repetir essa tolice.

Quando, em 1990, ocorreu a abertura comercial e, logo em seguida, a financeira, isso não mudou. A desindustrialização ocorreu, mas sem que o governo tivesse esse objetivo explícito. Desde 2015, porém, depois de um malsucedido primeiro governo Dilma Rousse(2011-2014), as elites econômicas se uniram sob a égide da coalizão financeiro-rentista, a hegemonia ideológica neoliberal importada do exterior se tornou muito forte, a lei das vantagens comparativas do comércio internacional foi ressuscitada e a ideia de industrialização foin abandonada.

Aumento da produtividade ou desenvolvimento econômico dependem de muitas coisas, mas dependem principalmente do investimento privado e do investimento público. O Brasil cresceu e se industrializou entre os anos 1930 e 1970 porque o Estado e suas empresas investiam fortemente. Conforme podemos ver no quadro que compara os anos 1970 e os anos 2010, enquanto a taxa de investimento privado em relação ao PIB se manteve em torno de 17,5 por cento, o investimento público caiu pela metade: de 7,8 para 3,2 por cento do PIB. O Estado investia porque realizava poupança pública positiva e suas empresas eram lucrativas; o setor privado investia porque os investimentos do Estado e de suas empresas representavam demanda, porque a taxa de juros era baixa senão negativa, porque um sistema de tarifas de importação e subsídios à exportação de manufaturados mantinha a taxa de câmbio real competitiva e estimulava as empresas industriais a investir.

Desde os anos 1980, quando se desencadeou o que chamei então de “crise fiscal do Estado”, o investimento público caiu. Nos anos 2000 houve um esforço grande do governo de aumentá-lo, mas com a recessão iniciada em 2014 e a crise fiscal que então se materializou, o governo, a partir de 2015, passou a adotar uma política pró-cíclica superortodoxa que levou o investimento público a cair para cerca de 1 por cento do PIB. Em consequência, a economia deverá crescer no máximo 1,5 por cento em 2019, e o PIB só deverá alcançar o nível de 2014 em dez anos, contra uma recuperação média nas recessões anteriores de sete trimestres.

Privatizações: menos investimento público

Por que caiu tanto o investimento público? Como já vimos, desde o início dos anos 1980 a poupança pública se transformou em despoupança pública: o Estado passou a ter uma despesa corrente ou de consumo superior à sua receita. Isto aconteceu, inicialmente, porque as grandes empresas tiveram que ser socorridas pelo Estado no quadro da Crise da Dívida Externa; em seguida, porque muitas empresas estatais que realizavam lucros foram privatizadas; e, finalmente, porque dois gastos aumentaram muito: um gasto necessário (o social, em educação e saúde), e outro, absurdo, os juros pagos pelo Estado. A sangria causada por estes gastos em benefício de rentistas e financistas tem sido enorme.

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Conforme vemos na tabela, os gastos do Estado com juros aumentaram de 1,5 para 8,2 por cento do PIB.

Por que o investimento privado se manteve, em vez de aumentar, como deveria ter acontecido, já que muitas e grandes empresas lucrativas foram privatizadas? Basicamente, porque, a partir dos anos 1990, a economia brasileira caiu na armadilha macroeconômica de taxa de juros alta e taxa de câmbio apreciada no longo prazo, que desestimulou o investimento privado ao tornar não-competitivas no plano econômico muitas empresas que eram competitivas no plano administrativo e tecnológico.

Em outras palavras, porque, ainda que tenha baixado desde o nível abusivo de 1994, ela se manteve e até hoje continua em níveis médios elevados. Há muitas razões para isto, mas as principais são: porque há um efeito contágio da dívida pública “de mão dupla” entre mercado de reservas bancárias e mercado de títulos públicos; porque o poder político da coalizão de classes financeiro-rentista é muito grande no Brasil; e porque os brasileiros continuam a acreditar que podem incorrer em déficits em conta-corrente para tentar crescer com poupança externa – um equívoco, porque as entradas de capitais atraídas por juros elevados para financiar o déficit em conta-corrente aumentam a oferta de dólares e apreciam o real no longo prazo, estimulando o consumo em vez de estimular o investimento.

A alta taxa de juros e a política de crescimento com poupança externa foram, portanto, a primeira causa da taxa de câmbio ter permanecido sobreapreciada; a segunda causa foi a abertura comercial e financeira que desmontou o mecanismo de neutralização da doença holandesa. Esta neutralização estava baseada em tarifas alfandegárias altas, que neutralizavam a doença holandesa em relação ao mercado interno, e em subsídios às exportações de bens manufaturados, que a neutralizavam em relação ao setor externo.

Uma taxa de câmbio apreciada no longo prazo desestimula o investimento porque, nessas condições, as empresas bem administradas e com tecnologia atualizada perdem competitividade e não investem, mesmo que a demanda seja satisfatória – tanto a demanda externa quanto a demanda interna. Uma taxa de juros elevada, além de causar a apreciação cambial, desestimula diretamente o investimento e tira do Estado a capacidade de investir.

Populismo fiscal e cambial

Quais os interesses que estão por trás do juro alto e do câmbio apreciado? A explicação de economia política pode ser resumida em uma frase: os trabalhadores, os capitalistas rentistas e a alta burocracia pública preocupam-se apenas com seu consumo imediato: os trabalhadores priorizam o aumento dos salários e veem na expansão da despesa pública o caminho para o desenvolvimento; os rentistas, representados pela ortodoxia liberal, estão altamente interessados em juros altos e os justificam com o fantasma da inflação; a alta burocracia pública, corporativista, que se legitima pela luta contra a corrupção, ignora o problema do desenvolvimento. Em outras palavras, nestes 40 anos o Brasil foi dominado pelo populismo fiscal (déficits públicos) do primeiro grupo, pelo populismo cambial (crescimento com “poupança externa” ou déficits em conta-corrente) do segundo e pelo corporativismo do terceiro.

Para o país voltar a crescer, o Brasil precisa baixar a taxa de juros e manter competitiva a taxa de câmbio. Precisa resolver a crise fiscal, para isso realizando uma política contracíclica de aum ento do investimento público, mesmo que esta, no curtíssimo prazo, aumente o deficit público. Precisa reduzir a despesa com juros. Precisa recuperar a capacidade de poupança e de investimento do Estado. Precisa voltar ao superavit primário. Precisa adotar uma política cambial que mantenha a taxa de câmbio flutuando em torno do equilíbrio competitivo. Precisa deixar de procurar atrair capitais que apenas substituem a poupança interna pela externa. Precisa neutralizar a doença holandesa. Precisa alcançar um pequeno superávit em conta-corrente, necessário para que a taxa de câmbio seja competitiva e as empresas voltem a investir.

Luiz Carlos Bresser-Pereira é professor emérito da Fundação Getúlio Vargas

Fonte: Corecon-RJ

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