Quem decide sobre as reservas brasileiras?
O Conselho de Minerais Críticos e a disputa pela soberania mineral
O Senado Federal aprovou, em 2 de setembro de 2026, o texto final do Projeto de Lei nº 2.780/2024, que institui a Política Nacional de Minerais Críticos e Estratégicos (PNMCE) e o Conselho Nacional para a Industrialização de Minerais Críticos e Estratégicos (CIMCE), vinculado à Presidência da República. O texto foi encaminhado à sanção presidencial.
A proposta institui uma política nacional para organizar e promover o desenvolvimento das cadeias de minerais críticos e estratégicos. Tal política abrange a pesquisa, a lavra, o beneficiamento, a transformação mineral, a industrialização, a inovação e a mineração urbana. A PNMCE busca ampliar a produção e a agregação de valor em território nacional, fortalecer capacidades produtivas e tecnológicas e reduzir vulnerabilidades associadas à dependência externa. Essa agenda se desenvolve em um contexto internacional marcado pela disputa entre os Estados Unidos e seus aliados, de um lado, e a China, de outro, pela configuração das cadeias globais de minerais críticos. Sob liderança dos Estados Unidos, essa disputa envolve a busca por reduzir a dependência em relação à China e construir cadeias de suprimento alternativas. Nesse processo, as reservas brasileiras adquirem importância estratégica, tanto pela disponibilidade de minerais considerados críticos quanto pelo potencial de ampliar a produção e a agregação de valor no país. A importância desses minerais conecta, assim, a política mineral às estratégias de transição energética, segurança alimentar, desenvolvimento tecnológico, desenvolvimento regional e defesa nacional.
Para isso, o projeto combina instrumentos de promoção, financiamento, industrialização, informação e regulação. Entre eles estão o Fundo Garantidor da Atividade Mineral (FGAM), o Programa Federal de Beneficiamento e Transformação de Minerais Críticos e Estratégicos (PFMCE) e o Certificado Mineral de Baixo Carbono (CMBC). Somam-se a esses o Cadastro Nacional de Projetos de Minerais Críticos e Estratégicos (CNPMCE), projetos de pesquisa e desenvolvimento tecnológico, leilões de áreas com potencial mineral, contratos de streaming e royalties, além de incentivos fiscais, financeiros, creditícios e regulatórios. O texto determina que esses instrumentos sejam aplicados de forma coordenada, integrada e complementar para fortalecer as cadeias produtivas de minerais críticos e estratégicos.
A política também busca direcionar esses instrumentos a projetos capazes de gerar efeitos mais amplos na economia nacional. Entre os critérios de priorização estão a contratação de mão de obra e serviços das comunidades afetadas, compras no comércio local e na indústria nacional, desenvolvimento local e inovação industrial. Além disso, consideram-se a geração de valor agregado em território nacional, o desenvolvimento regional, a proteção ambiental e a contribuição para a soberania, a defesa e o interesse nacional.
É nesse desenho que reside a principal novidade institucional do projeto: o CIMCE. Além de coordenar, planejar e acompanhar a PNMCE, o Conselho recebe atribuições relacionadas à análise e homologação de determinadas operações envolvendo empresas titulares de direitos minerários sobre minerais críticos e estratégicos (Cap. II, art. 3º, § 2º). O projeto prevê, entre outras situações, a submissão à triagem de mudanças diretas ou indiretas de controle societário, inclusive por reorganização; formas de participação ou influência de pessoas jurídicas estrangeiras; contratos e parcerias internacionais de fornecimento que possam afetar a segurança econômica ou geopolítica; e operações envolvendo títulos minerários outorgados pela União.
A composição do Conselho também é relevante para compreender como essas novas competências serão exercidas. O CIMCE terá participação de representantes do governo federal, dos estados e do Distrito Federal, dos municípios, do setor privado e de instituições de ensino superior. Como o Conselho terá funções que alcançam a aprovação e habilitação de projetos e a homologação de determinadas operações envolvendo propriedade, controle e participação estrangeira, sua composição definirá quem estará representado nas instâncias responsáveis por essas decisões.O projeto procura responder a parte desse problema ao estabelecer um novo marco regulatório que garante uma controle estatal sobre o processo.. Para isso, determina que as funções de formulação da política, aprovação e habilitação de projetos e análise de atos societários e contratuais sejam exercidas por instâncias de composição distinta. Também prevê mandatos fixos, estabilidade para os membros das instâncias decisórias, publicação fundamentada das decisões com fundamentação explícita e identificação dos votantes, além de vedar o acúmulo dessas funções por um mesmo integrante.
A composição e o funcionamento dessas instâncias serão, portanto, parte fundamental da capacidade decisória do novo Conselho. Essas questões são particularmente importantes porque a PNMCE introduz novos mecanismos em um setor cuja política foi profundamente transformada pelas reformas liberais, que ampliaram a participação privada e estrangeira e reduziram o papel do Estado na exploração mineral. O que está em discussão, portanto, não é apenas uma nova política para minerais críticos, mas uma tentativa de reconfiguração na relação entre Estado, capital estrangeiro e exploração de recursos minerais.
É a partir dessas questões que este artigo examina o novo marco. Primeiro, apresenta as mudanças introduzidas pela PNMCE e as novas competências atribuídas ao CIMCE, situando-as na trajetória recente da política mineral brasileira e nas críticas formuladas pelas entidades empresariais. Em seguida, analisa a estratégia dos Estados Unidos para minerais críticos e a coordenação estatal do capital na disputa pela configuração dessas cadeias, tomando como casos MP Materials, Serra Verde e U.S. Steel. A discussão sobre investment screening permite, então, comparar o novo mecanismo brasileiro com instrumentos existentes nos Estados Unidos, no Canadá e na Austrália, países de origem de parte relevante das empresas e dos capitais que investem na mineração brasileira. Por fim, o artigo discute o que está em jogo para o Brasil quando seus ativos minerais estratégicos são incorporados a cadeias cuja propriedade, financiamento, processamento e mercados são organizados em escala internacional: se o país conseguirá utilizar suas reservas para construir capacidade produtiva e tecnológica própria ou se continuará fornecendo recursos estratégicos para cadeias controladas a partir de outros centros de poder. Responder a essa pergunta depende, em grande medida, da capacidade do Estado brasileiro de decidir sobre a propriedade, o controle e os efeitos desses investimentos.
As críticas do setor mineral
A criação do CIMCE provocou críticas relativamente convergentes entre diferentes representantes do setor privado, ainda que com ênfases distintas. Para o Instituto Brasileiro de Mineração (IBRAM) o problema central está na extensão das competências atribuídas ao Conselho; critérios de atuação, competências e prazos deveriam ser definidos na própria lei, não deixados predominantemente para regulamentação posterior – em maio, o instituto chegou a sustentar que o governo poderia passar a ter “a palavra final” sobre um conjunto amplo de investimentos e homologações.
Já a Associação Brasileira de Empresas de Pesquisa Mineral e Mineração (ABPM) concentrou suas críticas em outro ponto: a concentração de funções executivas no Conselho, na possibilidade de demora decisória e, sobretudo, na homologação de mudanças societárias envolvendo capital estrangeiro. Na véspera da aprovação, a entidade defendia uma política capaz de atrair capital e advertia contra o que considerava excesso de intervenção estatal sobre produção, comercialização e exportações, depois de aprovada a lei, mudou o tom sem abandonar a crítica – passou a firmar que a homologação de mudanças societárias envolvendo capital estrangeiro poderia significar, “na prática”, poder de veto, reiterando a ausência de critérios objetivos e prazos claros. Em audiência no Senado, a crítica apareceu também em uma formulação mais ampla: representantes do setor defenderam rapidez nas decisões, incentivos ao investimento privado e um “controle estatal equilibrado”. A consultora do CEBRI, Rafaela Guedes questionou mecanismos que poderiam criar barreiras à exportação e defendeu o que chamou de “incentivo condicionado a contrapartidas”. Já a Federação das Indústrias de Minas Gerais (FIEMG) manifestou preocupação com segurança jurídica e previsibilidade regulatória, embora reconhecendo o potencial da política para ampliar a competitividade e a agregação de valor dos recursos minerais brasileiros. O representante da ABPM, por sua vez, criticou a atribuição de funções executivas ao Conselho e comparou o risco de morosidade à experiência de processos submetidos ao Conselho de Defesa Nacional.
As críticas convergem, portanto, para alguns pontos: a concentração de competências no CIMCE, a possibilidade de interferência sobre mudanças de controle e operações envolvendo capital estrangeiro, a ausência de critérios e prazos suficientemente definidos e o risco de demora ou insegurança nas decisões. O que está em disputa não é necessariamente a criação de uma política pública para minerais críticos. As próprias entidades empresariais, como o IBRAM, reconhecem a necessidade de financiamento, incentivos, pesquisa, processamento e agregação de valor. A controvérsia aparece, sobretudo quando a política passa a alcançar decisões sobre propriedade, controle e participação estrangeira e o papel do Estado.
Para entender o alcance dessa mudança, é preciso voltar às reformas que reorganizaram a mineração nos países em desenvolvimento a partir das décadas de 1980 e 1990 – reformas que produziram, em boa medida, o arranjo institucional que os críticos do CIMCE hoje tentam preservar. A agenda associada ao Consenso de Washington combinou privatização, liberalização e abertura ao investimento estrangeiro, acompanhadas pela redução dos controles sobre a atuação do capital externo. No setor mineral, as instituições financeiras internacionais passaram a recomendar reformas destinadas a diminuir o controle estatal sobre as operações e a criar condições mais favoráveis à entrada de empresas estrangeiras. É precisamente esse controle reduzido – sobre operações, propriedade e participação estrangeiras – que a homologação prevista para o CIMCE volta a colocar em jogo, o que ajuda a explicar por que a oposição da ABPM e do IBRAM se concentra menos na política de minerais críticos em si e mais nesse ponto.
Esse processo não significou apenas a liberalização de um setor econômico. Ele alterou a própria relação entre Estado, capital e recursos minerais. A expansão da participação privada e estrangeira veio acompanhada de mudanças nos regimes de propriedade, nas regras de concessão e nas condições de exploração. Na América Latina, esse movimento alcançou países como Brasil, Chile, México, Argentina e Venezuela, em processos marcados por reformas legais, privatizações e abertura ao investimento estrangeiro – processos que, como mostram Haselip e Hilsoni em diferentes casos, nem sempre se traduziram em ganho equivalente para as economias nacionais. A expansão da produção mineral e das exportações não implica automaticamente a formação de capacidades industriais e tecnológicas no território; ao contrário, reproduz-se, com frequência o padrão histórico da dependência, no qual o peso dos minerais nas exportações não vem acompanhado de industrialização ou transferência tecnológica correspondente.
As reformas também tiveram uma dimensão institucional: ocorreram em contextos nos quais grandes empresas multinacionais frequentemente negociavam com governos que dispunham de menor capacidade financeira, técnica e informacional, reproduzindo, na definição das condições de acesso e uso dos recursos minerais, a lógica centro-periferia que caracteriza essas relações.
Essa mudança ocorre em um contexto internacional marcado pela reorganização das cadeias de minerais críticos e pela busca de alternativas à concentração de etapas estratégicas da produção na China. Sob liderança dos Estados Unidos, vem sendo articulada uma estratégia de diversificação dessas cadeias, que combina financiamento público, participação empresarial, acordos de fornecimento, desenvolvimento de capacidade de processamento e cooperação com países detentores de recursos minerais. As reservas brasileiras ocupam posição relevante nesse processo, tanto pela disponibilidade de minerais considerados críticos quanto pelo potencial de ampliar a produção e a agregação de valor no país. A aquisição da Serra Verde pela americana USA Rare Earth, acompanhada de financiamento e participação do governo dos Estados Unidos na empresa, é uma expressão concreta dessa aproximação.
Nesse cenário que a questão da soberania mineral ganha outra dimensão. O problema não é escolher entre aproximação ou afastamento dessas iniciativas, mas definir em que condições a participação do Brasil nessa reorganização das cadeias poderá contribuir para uma estratégia própria de industrialização e desenvolvimento.
A atribuição dada ao CIMCE responde exatamente a essa pergunta. A PNMCE não abandona a mobilização de capital privado e estrangeiro – ao contrário, cria instrumentos para financiar projetos, reduzir riscos e estimular a formação de cadeias produtivas e tecnológicas. Mas, ao mesmo tempo, introduz uma capacidade estatal de examinar determinadas operações envolvendo propriedade, controle e participação estrangeira em ativos minerais considerados estratégicos. É por meio dessa capacidade que soberania e interesse nacional deixam de ser apenas princípios e passam a operar como critérios de decisão.
A questão, portanto, não é simplesmente substituir uma política de atração de investimentos por uma política de controle. É a introdução de uma nova esfera de decisão estatal: determinadas operações que envolvem ativos minerais estratégicos deixam de ser tratadas exclusivamente como decisões empresariais e passam a poder ser apreciadas à luz de interesses definidos pelo Estado. No caso dos minerais críticos, essa mudança ocorre em meio à articulação, sob a coordenação dos Estados Unidos, de empresas mineradoras, instrumentos estatais de financiamento, acordos de fornecimento, política industrial e diplomacia para reorganizar as cadeias de suprimento e reduzir a dependência em relação à China. Essa articulação já alcança o Brasil, envolvendo empresas que operam como parte dessa estratégia estatal, além de governos subnacionais e entidades do setor mineral — atores cujas posições combinam interesses econômicos próprios e, no caso dos governos, também as disputas do processo eleitoral. É nesse quadro que as reservas brasileiras ganham importância estratégica, e que a disputa sobre a entrada, a propriedade e o controle do capital estrangeiro assume uma dimensão que ultrapassa os interesses imediatos das empresas.
Estados Unidos: estratégia de minerais críticos e coordenação estatal do capital
A reorganização das cadeias de minerais críticos não pode ser compreendida apenas como resultado de decisões empresariais em busca de novas oportunidades de investimento. Nos Estados Unidos, a resposta à concentração da produção e do processamento de minerais estratégicos na China envolve uma transformação mais ampla na política de investimento: o Estado passa a mobilizar financiamento público, participação acionária, contratos de fornecimento, política industrial, acordos internacionais e mecanismos de controle sobre investimentos, combinando esses instrumentos para influenciar a localização, a propriedade, o controle e a direção estratégica do capital.
Essa transformação indica que o Estado norte-americano atua sobre o capital de maneira distinta daquela pressuposta pela ordem liberal, fundada na separação entre Estado e mercado. O Estado deixa de se apresentar apenas como regulador externo da atividade empresarial ou como provedor de condições gerais para o investimento. Passa também a assumir riscos, orientar investimentos, participar da propriedade e coordenar empresas em função de objetivos definidos como estratégicos. Essa é a mesma lógica que discuto em análise anterior sobre a política de investimentos de Trump 2.0: o investimento é mobilizado explicitamente como instrumento de ação política, articulado à reindustrialização, à segurança nacional e à competição geopolítica.
O caso da MP Materials é particularmente ilustrativo. A empresa, responsável pela operação de Mountain Pass, ocupa uma posição estratégica na produção americana de terras raras. Em julho de 2025, o Departamento de Guerra dos Estados Unidos firmou um acordo pelo qual o governo americano se comprometeu a investir US$ 400 milhões na empresa, adquirir participação de até 15% e estabelecer compromissos de compra de longo prazo e garantias de preço. O caso mostra que essas três dimensões – propriedade, demanda e preço – passaram a ser tratadas como parte de uma mesma intervenção, e não como instrumentos isolados de apoio a uma empresa privada.
Mais importante, essa intervenção integra uma estratégia mais ampla de construção de cadeias de suprimento de minerais menos dependentes da China, que alcança também outros minerais estratégicos. A política americana procura articular oferta, demanda, financiamento e capacidade produtiva para tornar economicamente viáveis cadeias alternativas às estruturas de fornecimento dominadas pela China. Como observa a discussão recente sobre a política de apoio às empresas minerais americanas, a questão não é apenas aumentar a produção, mas construir condições econômicas para que essas cadeias possam se sustentar no longo prazo.
Essa lógica ajuda a compreender por que a política americana não se limita à reconstrução da capacidade produtiva dentro de seu próprio território. Se o objetivo é reduzir a dependência da China, é preciso alcançar também ativos, fornecedores e etapas produtivas fora dos Estados Unidos – o que exige os mesmos instrumentos já discutidos, agora aplicados além das fronteiras americanas: financiamento, participação acionária, garantia de demanda e contratos de fornecimento.
O caso da Serra Verde permite observar essa lógica diretamente no Brasil. Em setembro de 2026, a americana USA Rare Earth concluiu a aquisição de 100% da SVRE Holdings, controladora da Serra Verde, em uma operação avaliada em US$ 2,8 bilhões. A empresa brasileira, que opera a mina Pela Ema, em Goiás, passou a integrar a plataforma da USA Rare Earth, cuja estratégia é construir uma cadeia integrada de terras raras e ímãs permanentes fora da China – da mineração ao processamento, à produção de metais e ligas, até os ímãs finais.
O projeto Carina, da Aclara, revela outra dimensão dessa estratégia. Com apoio da DFC, o projeto prevê a produção de carbonato misto de terras raras no Brasil. Esse produto intermediário será posteriormente enviado para um futuro centro de processamento na Louisiana, onde deverá ser separado em óxidos de terras raras e convertido em metais e ligas. A própria DFC apresenta o projeto como parte da construção de uma cadeia de suprimento no Hemisfério Ocidental destinada a reduzir a dependência dos Estados Unidos em relação às terras raras extraídas e processadas na China.
A operação não pode, portanto, ser reduzida à entrada de capital estrangeiro em uma empresa brasileira: o financiamento reduz riscos; a aquisição assegura a propriedade do ativo; os contratos de fornecimento garantem a demanda; e a integração com etapas posteriores de processamento e fabricação define onde serão construídas capacidades tecnológicas e onde será apropriada parte do valor gerado pela cadeia. O ativo brasileiro passa, assim, a integrar uma cadeia cuja organização responde a uma estratégia definida em escala internacional.
Os casos revelam, por caminhos diferentes, uma mesma transformação: o Estado pode participar da propriedade, financiar empresas, assegurar mercados futuros, estruturar cadeias ou condicionar mudanças de controle. Não se trata de uma substituição do Estado pelo mercado, mas de uma configuração na qual instrumentos públicos passam a coordenar diretamente a atuação do capital em setores considerados estratégicos.
Essa transformação é especialmente importante no caso dos minerais críticos porque a disputa não se resume ao acesso às reservas: envolve também quem detém a propriedade dos ativos, onde se localizam as etapas de processamento, quais tecnologias serão desenvolvidas e quem ocupará as posições estratégicas nas cadeias de suprimento. A segurança do fornecimento passa, assim, pela capacidade de influenciar não apenas os fluxos de investimento, mas a propriedade, o controle e a organização dessas cadeias.
A atuação norte-americana interessa ao debate brasileiro justamente por essa razão: os EUA são simultaneamente Estado regulador, fonte de capital, sede de grandes corporações, provedor de financiamento e comprador estratégico, o que permite à política de investimento e à política industrial convergirem para reorganizar a localização e o controle de capacidades produtivas consideradas estratégicas.
Essa projeção de poder não constitui um modelo a ser simplesmente reproduzido pelo Brasil. Ela evidencia, antes, o grau de intervenção que Estados com capacidade financeira, tecnológica e regulatória estão mobilizando para disputar posições nas cadeias de minerais críticos — e ajuda a situar o papel que a criação do CIMCE pretende conferir ao Estado brasileiro.
Investment screening: quando propriedade e controle se tornam questão de interesse nacional
É justamente a mudança na esfera da decisão que permite compreender o significado do investment screening. O mecanismo previsto para o CIMCE não corresponde a uma autorização estatal para todo e qualquer investimento mineral: trata-se de uma forma de triagem destinada a identificar operações que, por envolverem mudança de controle societário, participação estrangeira relevante, informações geológicas estratégicas, contratos internacionais ou outros ativos definidos pela legislação, podem produzir efeitos que ultrapassam os interesses imediatos das empresas envolvidas. O screening retira, assim, determinadas operações da esfera exclusivamente privada e as submete à apreciação estatal. Uma aquisição continua sendo uma transação entre comprador e vendedor, mas, quando envolve ativos, tecnologias, infraestruturas ou capacidades considerados estratégicos, a propriedade e o controle resultantes da operação passam a constituir também uma questão de interesse nacional.
O investment screening tornou-se uma ferramenta amplamente utilizada pelos Estados para examinar investimentos estrangeiros em setores considerados estratégicos. O World Investment Repor 2026 (UNCTAD) identifica a expansão desses mecanismos, particularmente entre países desenvolvidos, como parte de uma tendência de fortalecimento do escrutínio estatal sobre investimentos relacionados à segurança nacional, tecnologias estratégicas, infraestrutura e recursos críticos. Estados Unidos, Canadá e Austrália dispõem de regimes consolidados nesse sentido.
Nos Estados Unidos, o CFIUS pode examinar determinadas operações envolvendo capital estrangeiro, inclusive algumas que não resultam em aquisição de controle, quando envolvem ativos, tecnologias, infraestrutura, dados ou outras dimensões relevantes para a segurança nacional. O mecanismo pode autorizar uma operação, negociar medidas de mitigação ou, em determinadas circunstâncias, impedir sua realização ou determinar sua reversão. A FIRRMA, aprovada em 2018, ampliou seu alcance para além das aquisições tradicionais de controle.
No Canadá, o Investment Canada Act combina mecanismos de segurança nacional com a avaliação do chamado benefício líquido de determinados investimentos, considerando efeitos sobre emprego, atividade econômica, processamento de recursos, participação canadense, desenvolvimento tecnológico e competitividade.
Na Austrália, o regime administrado pelo FIRB permite examinar determinados investimentos segundo critérios de interesse nacional e segurança nacional, podendo impor condições, impedir operações e, em determinadas circunstâncias, determinar seu desinvestimento.
Os instrumentos e o papel do Estado em cada regime são diferentes, mas a comparação é reveladora. Estados Unidos, Canadá e Austrália são simultaneamente receptores de investimento, países de origem de grandes empresas mineradoras e centros de capital e financiamento para a mineração internacional. Suas empresas internacionalizam o capital enquanto seus Estados preservam, em seus próprios territórios, instrumentos para examinar investimentos estrangeiros considerados estratégicos. Para o debate brasileiro, essa combinação é particularmente relevante: os países de origem de parte importante do capital que investe na mineração internacional também preservam mecanismos para decidir sobre a entrada e o controle de capital estrangeiro em seus próprios territórios.
O investimento estrangeiro direto não se reduz à entrada de um fluxo financeiro: envolve aquisição de propriedade, controle e direitos sobre ativos e atividades econômicas localizados em determinado território e, por isso, relaciona-se diretamente à soberania do Estado sobre esse território. A regulação do investimento estrangeiro é, nesse sentido, também uma questão de soberania: ao estabelecer as condições de entrada, participação, propriedade e controle do capital, o Estado define o espaço dentro do qual esses direitos podem ser adquiridos e exercidos. Quanto mais amplas são as garantias conferidas ao capital, menor tende a ser o espaço regulatório disponível aos Estados para condicionar sua entrada, sua atuação e seus efeitos.
Essa dimensão assume particular importância no caso dos minerais críticos. O Brasil possui reservas estratégicas e precisa decidir em que condições o capital estrangeiro poderá participar de sua exploração e controle. A pergunta não pode ser apenas como atrair investimentos, mas em que condições eles entram, quem controla os ativos e que efeitos produzem sobre as capacidades produtivas e tecnológicas do país.
A comparação revela, portanto, uma questão importante para o Brasil. Os Estados que sediam grandes empresas mineradoras e centros de capital e financiamento preservam instrumentos para examinar investimentos estrangeiros estratégicos. Para o Brasil, a criação do CIMCE representa a construção de uma capacidade própria de apreciação estatal sobre capitais estrangeiros que buscam adquirir ou controlar ativos localizados em seu território. A questão não é reproduzir os regimes existentes, mas reconhecer que a capacidade de regular a propriedade e o controle do capital estrangeiro constitui uma dimensão da soberania sobre os recursos estratégicos.
O caso da aquisição da U.S. Steel pela japonesa Nippon Steel torna essa questão especialmente visível. A operação foi submetida ao CFIUS e, depois de um processo que envolveu inicialmente a possibilidade de bloqueio, acabou autorizada sob condições que preservaram instrumentos especiais de intervenção do governo americano, entre eles uma golden share. A ordem presidencial preserva expressamente a autoridade do presidente para intervir posteriormente na operação: “Reservo minha autoridade para emitir novas determinações relativas aos compradores ou à U.S. Steel que, a meu juízo, sejam necessárias para proteger a segurança nacional dos Estados Unidos.” Trata-se de uma ação que confere ao Estado direitos que não correspondem necessariamente à sua participação econômica no capital, permitindo intervenção em determinadas decisões societárias, mudanças de controle ou transferência de ativos.
O caso mostra que o screening não precisa operar apenas como uma escolha binária entre autorizar e bloquear uma aquisição: pode também estabelecer condições para a operação e preservar direitos especiais do Estado sobre a governança futura de uma empresa considerada estratégica. É precisamente essa esfera de decisão que o CIMCE introduz no ordenamento brasileiro.
A questão que se coloca, portanto, não é simplesmente se o Brasil deve atrair ou restringir o capital estrangeiro. É se o Estado brasileiro terá capacidade para decidir sobre as condições de propriedade, controle e participação desse capital quando estiverem em jogo ativos minerais estratégicos — e para articular essa capacidade aos instrumentos de industrialização, desenvolvimento tecnológico e agregação de valor previstos pela PNMCE
Cadeias de minerais críticos: quem controla o valor
Essa disputa não se dá apenas entre empresas privadas. A fronteira entre capital privado e estratégia estatal torna-se menos nítida quando governos financiam projetos, assumem riscos, garantem demanda futura e utilizam instrumentos de política econômica para assegurar posições nas cadeias minerais. O investimento passa, assim, a ser também um instrumento de política econômica e geopolítica.
Os contratos de offtake são um exemplo dessa articulação. São acordos de fornecimento de longo prazo pelos quais uma empresa produtora se compromete antecipadamente a vender parte ou a totalidade de sua produção futura a um comprador determinado. Eles podem reduzir o risco comercial e facilitar o financiamento de um projeto, mas também asseguram ao comprador acesso previsível à produção futura, vinculando-a a uma cadeia de suprimentos por período prolongado. O offtake, por si só, não transfere a propriedade da reserva ou da mina. Mas, combinado com financiamento e participação empresarial, pode garantir o acesso de longo prazo à produção de um recurso estratégico e integrá-la a uma cadeia cuja coordenação ocorre, em parte, fora do território brasileiro.
É essa combinação que precisa ser observada: financiamento público, aquisição ou participação empresarial, contratos de fornecimento e integração produtiva podem funcionar conjuntamente na construção de posições estratégicas nas cadeias minerais. Os casos da Serra Verde e da Aclara tornam essa dinâmica concreta: envolvem decisões que ultrapassam a exploração das reservas, alcançando financiamento, propriedade, localização das etapas de processamento e acesso aos mercados.
O ponto central, porém, não é a presença de capital estrangeiro na mineração brasileira — ela já é uma característica estrutural do setor mineral. A questão é como essas empresas passam a controlar as novas cadeias de minerais críticos e quais efeitos isso produz sobre a posição do Brasil na divisão internacional das atividades minerais, industriais e tecnológicas.
A atual corrida pelos minerais críticos recoloca, nesse contexto, o problema da chamada “vocação colonial”. A expressão não deve ser entendida como uma característica natural ou inevitável do país, mas como uma possibilidade histórica de inserção internacional: possuir recursos estratégicos, ampliar sua exploração e exportação e, ao mesmo tempo, permanecer subordinado nas etapas de maior valor agregado das cadeias construídas a partir desses recursos. A captura das reservas, nesse sentido, não equivale à captura do valor: um país pode possuir a jazida, aumentar a produção e exportar mais e, ainda assim, permanecer subordinado na cadeia, enquanto equipamentos, tecnologia, processamento, propriedade intelectual, mercados estratégicos e posições de comando permanecem no exterior.
O problema, portanto, não está simplesmente em atrair ou rejeitar capital estrangeiro, mas em como esses investimentos participam da disputa pelas novas cadeias de minerais críticos. Enquanto o Brasil procura criar condições para explorar suas reservas, Estados Unidos e seus aliados utilizam financiamento, política industrial, aquisição de empresas, contratos de fornecimento e desenvolvimento de capacidade de processamento para consolidar posições nessas mesmas cadeias, ampliando capacidades estratégicas que também podem se converter, em última instância, em projeção de poder político e militar. Possuir a reserva não significa controlar a cadeia construída a partir dela. É por isso que a discussão sobre minerais críticos ultrapassa a política mineral em sentido estrito: envolve propriedade, capital, território, tecnologia, capacidade de decisão e soberania.
Soberania além do subsolo
O CIMCE introduz uma mudança importante no ordenamento brasileiro ao reconhecer que determinadas operações envolvendo minerais críticos e estratégicos não podem ser compreendidas exclusivamente no registro das decisões privadas. O caso da Serra Verde evidencia uma dimensão mais ampla da disputa em torno dos minerais críticos: para os Estados Unidos, a construção de cadeias de suprimento de terras raras menos dependentes da China integra uma estratégia de competição econômica e tecnológica com o país asiático. É nesse contexto que a propriedade e a localização de ativos minerais deixam de ser questões exclusivamente empresariais e passam a adquirir significado estratégico na disputa entre Estados. A posição dos Estados Unidos como potência econômica e tecnológica permite ao Estado projetar essa disputa para além de seu território, alcançando recursos e capacidades produtivas localizados em outros países. A propriedade privada dos ativos não elimina, portanto, as relações de poder que estruturam sua inserção na economia política internacional.
Essa dinâmica permite compreender de outra maneira a relação entre Estado e capital na economia política internacional. A internacionalização do capital é também um processo político, sustentado e organizado por Estados que criam as condições institucionais, econômicas e políticas para sua expansão e operação em diferentes territórios. No caso dos Estados Unidos, sua posição como potência permite projetar sua política econômica e seus interesses estratégicos para além de suas fronteiras e incidir sobre a organização internacional da produção. A disputa pelas cadeias de minerais críticos evidencia, assim, que a concorrência econômica internacional é também uma disputa pela organização da produção e pelo controle de recursos e capacidades estratégicas.
É nessa articulação entre Estado, capital e poder internacional que devem ser situados os desafios do Brasil. O problema não se reduz à presença de capital estrangeiro na exploração dos recursos minerais, mas às relações de propriedade e poder que se estabelecem quando esses recursos são incorporados a cadeias produtivas organizadas em escala internacional. O investment screening, embora importante, não esgota essa questão: examinar quem poderá controlar determinados ativos é apenas uma dimensão do problema mais amplo das condições sob as quais o capital se apropria dos recursos minerais e participa da organização das cadeias produtivas.
A PNMCE combina instrumentos destinados a reduzir riscos, mobilizar investimentos e promover a industrialização com mecanismos de apreciação estatal sobre propriedade, controle e participação estrangeira. Essa combinação abre uma possibilidade que vai além de uma política de atração de investimentos: utilizar a capacidade estatal não apenas para viabilizar a exploração dos recursos minerais, mas para disputar as condições sob as quais essa exploração se integra às cadeias globais. Para isso, o Estado brasileiro precisa ter capacidade de decisão sobre a propriedade, o controle e os efeitos desses investimentos.
A soberania sobre minerais críticos envolve, portanto, capital, território e desenvolvimento. Não se trata apenas de possuir recursos no subsolo, mas de construir capacidade institucional para decidir sobre sua exploração e sobre as condições econômicas e tecnológicas produzidas a partir deles. A soberania não está apenas no subsolo: está também na capacidade de decidir quem controla os ativos, quais etapas das cadeias serão desenvolvidas no país e como os recursos minerais poderão contribuir para ampliar as capacidades produtivas e tecnológicas nacionais.
Tudo isso dependerá da política do governo e das relações de força dentro e fora dele. As eleições de outubro serão decisivas para definir o sentido que esse novo marco poderá assumir: se será o ponto de partida para uma política de industrialização e soberania sobre os minerais críticos ou se seus instrumentos permanecerão esvaziados, enquanto essas riquezas forem incorporadas a estratégias definidas em outros centros de poder.
Notas
i HASELIP, James, HILSON, Gavin. Winners and losers from industry reforms in the developing world: experiences from the electricity and mining sectors. Resources Policy 30 (2005) 87–100. https://doi.org/10.1016/j.resourpol.2004.10.001
