‘Gas release’ poderá afastar investimentos na produção do gás brasileiro

Além disso, da mesma forma que em outros assuntos relacionados à energia, como a transição energética por exemplo, políticas de outros países não devem ser propostas e implementadas no Brasil sem uma reflexão sobre a realidade local, dadas as características específicas de nossa dimensão continental e mercado nacional brasileiro.

Diante dessa dinâmica, faço esse artigo, aliás em caráter pessoal, como um engenheiro que atuou nessa área, em especial, na esfera pública e que tem discutido nas últimas décadas tais questões, no dia a dia, com diversos públicos e agentes e principalmente na preocupação de que o remédio que está sendo prescrito se torne na prática um veneno fatal por um diagnóstico inadequado do paciente.

Um primeiro grande risco a ser considerado quanto ao “gas release” diz respeito a criar um sinal negativo para investimento em Exploração & Produção. A atividade de produção de gás natural envolve projetos intensivos em capital, muitas vezes com significativo risco geológico e horizonte de retorno de longo prazo.

A elevação repentina e abrupta do risco regulatório bem como a redução de margens em projetos de produção e disponibilização de gás, que muitas vezes já são limítrofes, irá potencializar o risco de inviabilizar novos projetos de produção de gás no país.

Aliás, dependendo do cenário, esse movimento heterodoxo pode inclusive afetar projetos já aprovados, mas ainda não implantados, podendo levar até mesmo ao cancelamento de projetos ou reduções de escopo durante a implantação.

Dessa forma, ao tentar uma legítima intenção de ampliação do mercado de gás e teoricamente reduzir os preços através do “gas release”, o efeito tenderá a ser reverso e perverso, com a desaceleração em médio prazo do crescimento de oferta de gás que tem sido realizada nos últimos anos, majoritariamente devido aos esforços justamente do agente dominante.

Quebra da previsibilidade pode levar a judicialização

Por fim, quanto a este aspecto, em um momento em que o Brasil busca expandir sua oferta de gás, manter a previsibilidade das regras é também um fator relevante para atrair investimentos e caracterizar a liberdade econômica, que aliás, não pode ser seletiva, até interpretada como casuísta, entre aquela preconizada para agentes privados e às aplicadas as estatais, em especial quando essas são de capital aberto.

Na prática mudar as regras de um jogo já iniciado e claramente direcionar essa mudança para somente um dos times é algo heterodoxo do ponto de vista legal e não é movimento adequado e, portanto, não condizente para mercados regulados.

Associado aos primeiros pontos abordados acima, existe ainda uma séria tendência de judicialização, diante da flagrante ilegalidade das medidas até então especuladas, já que a imposição de obrigações compulsórias sobre contratos privados ou sobre a comercialização de volumes produzidos não se limitará a discussões regulatórias e questionamentos quanto à proporcionalidade das medidas, por aumento da insegurança jurídica justamente em um setor que demanda estabilidade para investimentos de longo prazo.

Nesse contexto, essa toada se agrava para o gás natural, pois, rotineiramente, se busca regulamentar tal setor via projetos de lei no Congresso Nacional, demonstrando uma dinâmica seleção de fóruns, no melhor estilo “Venue Shopping”, o que é bastante preocupante.

Há também o risco que o pretenso mecanismo de melhoria venha reduzir a eficiência econômica caso não seja adequadamente implementado. Se os volumes obrigatórios forem excessivos, os contratos rígidos ou os preços de referência não refletirem adequadamente as condições de mercado, a regulação poderá distorcer sinais econômicos e desestimular contratos bilaterais de longo prazo, essenciais para viabilizar investimentos tanto na produção quanto na infraestrutura.

Além disso, criar regras novas para projetos em operação ou em desenvolvimento, no mínimo, é algo extremamente preocupante quando existem agentes econômicos privados com interesses empresariais fazendo “advocacy” para entrar em tal operação.

Proposta do ‘gas release’ pode gerar atravessadores

Um outro risco normalmente pouco abordado nos debates regulatórios do assunto é o de que o “gás release” não necessariamente criaria concorrentes genuínos, podendo apenas gerar intermediários, ou seja, meros atravessadores.

Se os novos participantes dependem continuamente do gás produzido pelo agente dominante, a estrutura de mercado permanece essencialmente a mesma. Nesse cenário, surgem comercializadores sem produção própria, cuja sobrevivência depende da continuidade da política regulatória do “gás release”.

Assim, em vez de desenvolver uma concorrência autônoma, o mercado passa a depender permanentemente do regulador para funcionar. Esse resultado é incompatível com uma abertura sustentável e confiável de mercado, ainda mais caso haja efeitos na produção de gás, conforme risco anteriormente mencionado.

Outro aspecto fundamental desse dinâmico debate é reconhecer que desconcentração de mercado não é, obviamente, sinônimo de concorrência efetiva, tampouco garante redução de preços. A teoria econômica demonstra que a simples redistribuição de participação de mercado entre diferentes empresas não assegura comportamento competitivo.

A desastrosa experiência recente do setor de refino no Brasil ilustra essa distinção entre desconcentração e concorrência efetiva. A privatização de refinarias foi defendida sob a premissa de que a substituição de um agente dominante por diversos operadores independentes estimularia a competição e reduziria os preços dos combustíveis.

Entretanto, esse processo virou um tremendo engodo pois, após a privatização, verificou-se, em diversos períodos, que refinarias privadas passaram a praticar preços superiores aos observados nas refinarias operadas pela estatal Petrobras.

Esse caso do refino é um case recente e demonstra que a mera desconcentração da propriedade dos ativos não produz, automaticamente, maior rivalidade competitiva nem preços mais baixos. Em mercados com limitações estruturais, o poder econômico pode simplesmente ser redistribuído entre diferentes agentes, sem que os consumidores percebam os benefícios esperados, ou até mesmo que ocorra o efeito contrário, o que aliás tenderá acontecer com o “gás release” como tem sido especulado pela mídia.

É preciso olhar atento ao passado

Dentro do contexto histórico, como então secretário de Energia e Petróleo do Estado do Rio de Janeiro, fui testemunha do notável esforço feito pela Petrobras para viabilizar com o seu gás as termoelétricas do PPT para solucionar a crise de energia de 2001, conhecida como “apagão”, e que na ocasião surgiram os “Salvadores da Pátria” com o discurso que novos players produziriam no Brasil grandes volumes de gás para a geração termoelétrica, que, afora investimentos isolados, pouco aconteceram.

Da mesma forma, a tese de que a permissão da importação de gás via terminais de GNL, que proliferaram na costa brasileira, baratearia o gás no Brasil forçando preços não se consumou para a frustração daqueles então teóricos do livre mercado, que hoje se contradizem quando falam em ‘gás release”, sem citar que hoje a importação é livre e que já existe infraestrutura ociosa em terminais de GNL.

Aliás, nesse contexto, a procura por contratos de Gás Nacional com a estatal durante o último LRCAP realizado foi mais uma contribuição histórica de estatal, o que demonstra que muitas vezes ela não pode ser tratada como sendo uma “Geni” da Ópera do Malandro do genial Chico Buarque, derivada de Ópera dos Três Vinténs, de Brecht, que, atendendo aos apelos do momento do invasor, Max Overseas, cheio de promessas de progresso, mas que na prática, só queria a exploração.

Assim, embora o “gas release” possa, em teoria, ampliar o número de agentes comercializadores, sua adoção, ou não, no Brasil deve ser precedida de um amplo debate para a avaliação cuidadosa de seus riscos, econômicos, legais pois o objetivo da política pública não deve ser apenas desconcentrar o mercado, mas criar condições para aumentar a oferta, estimular investimentos e gerar reduções sustentáveis de preços para consumidores e indústrias.

Sem essas condições, existe o enorme risco de que a regulação altere a distribuição dos agentes no mercado sem produzir os ganhos que justificam sua implementação, podendo inclusive acarretar efeito reverso e se transformar em um mero oportunismo mercadológico para agentes privados fazerem mais negócios.

Alternativas efetivas ao ‘gas release’

Portanto, em vez de redistribuir artificialmente volumes de gás, abordagens alternativas poderiam ser mais efetivas do que simplesmente tentar aumentar a concorrência de forma artificial, como, por exemplo: criar condições favoráveis para que novos ofertantes surjam, através, por exemplo, de medidas para ampliar a segurança jurídica nos investimentos; autorizar o “fracking” terrestre; buscar a harmonização regulatória entre os estados; e, principalmente, cobrar expansão de fato da malha de transporte, que, aliás, também de maneira clara, não atendeu as teorias de redução de custos aos agentes e o aumento de investimentos que eram propagados no passado e que também viraram um fiasco, e que, sem qualquer risco institucional, merecem ser revistos pelo fim dos contratos que se avizinham, até como prioridade.

Por fim, concluo com uma analogia: falar em mecanismos de “gás release” para campos em operação ou para projetos em andamento como os da Bacia Sergipe Alagoas, seria o mesmo que falar para o agronegócio brasileiro que a comercialização de sua produção seria feita por um terceiro e não por quem arou, plantou e colheu a produção.

Demonizar o produtor para santificar o atravessador certamente não é medida correta, legal e inteligente de solução, mas de mero intervencionismo monofásico em um setor onde já existem diversos agentes que têm se esquivado do simples ato de investir na produção de gás, mesmo diante dos novos cenários, legais e regulatórios, apontados pelo governo.