Pessôa doura a pílula da República Velha para desmerecer o "Nacional-Desenvolvimentismo"

Em coluna para a Folha de São Paulo no domingo, onde analisa o livro "Projeto Nacional: o dever da esperança", Samuel Pessôa compara o período da história econômica brasileira conhecido como "nacional-desenvolvimentista", usualmente situado entre 1930 e 1980, com os períodos anteriores, em especial o da República Velha (1889 a 1930), mas também o do final do Segundo Reinado. O período "nacional-desenvolvimentista" está longe de ser homogêneo, mas grosso modo pode ser caracterizado como um período marcado pela liderança do Estado no processo de desenvolvimento com o objetivo central de industrializar o país.

Reproduzo o principal parágrafo da coluna de Pessôa que trata do tema:

Sabemos de estudos recentes que a República Velha, em função de uma série de mudanças institucionais, várias implantadas no final do Império, teve impacto no desenvolvimento do mercado financeiro para o investimento produtivo. Também foi período de desenvolvimento das ferrovias. Há estudos recentes que comprovam o efeito que elas tiveram para o crescimento na República Velha e no período subsequente.

Os estudos que embasariam as afirmações acima podem ser encontrados na versão mais extensa da crítica de Pessôa ao livro em questão, disponibilizada no blog do Ibre.

Na seção em que faz a comparação entre a República Velha e o Nacional-Desenvolvimentismo (p. 3), Pessôa primeiramente confirma, com base nos dados de Maddison, que o crescimento econômico do Brasil entre 1929 e 1980 foi bastante significativo: "crescemos 3,0% (produto per capita) ao ano, sendo somente superados por Finlândia, Portugal, Bulgária e Japão"[1].

Na sequência, contudo, Pessôa começa a relativizar o desempenho do país nesse período:

Tradicionalmente se considera que a industrialização ocorreu por meio da substituição de importações. Assim, bens que eram importados passaram a ser produzidos localmente. Mas parte da industrialização ocorreu substituindo bens de oferta local – em geral produzidos em pequenas oficinas, ou mesmo por meio de produção artesanal – e, portanto, a industrialização gerou menor crescimento, pois é necessário considerar a redução na oferta da produção artesanal, que, em geral, não aparece nas estatísticas da produção da época.

A base para isso seria a aula magna de Eustáquio Reis no encontro da Associação dos Centros de Pós-Graduação em Economia, intitulada "Nontradable na história econômica brasileira". Segundo os cálculos de Reis, consideradas as correções sugeridas, "o PIB de 1919 seria 36% maior, e as taxas de crescimento entre 1920 e 1940 seriam menores em 1,6 ponto percentual (pp) ao ano".

Em seguida, Pessôa explica que:

Com essas correções, a taxa de crescimento do PIB per capita, obtida a partir dos dados do Ipeadata, para o período do nacional-desenvolvimentismo, reduz-se de 3,8% ao ano para 3,4%; e as taxas de crescimento para o período de 1900 até 1929 elevam-se de 2,1% ao ano para 2,6%. A distância entre a República Velha e o período do nacional-desenvolvimentismo diminui significativamente.

Em primeiro lugar, sobre a estimativa de Pessôa com base nos dados de Reis, não ficou claro como foram calculados os percentuais de 3,4% para o período nacional-desenvolvimentista e de 2,6% para o período entre 1900 e 1929.

Com base nos mesmos dados do Ipeadata utilizados por Pessôa (US$ de 2013), utilizando taxa de crescimento de 1,2% ao ano de 1929 até 1940 (1,6 p.p. a menos do que a taxa de 2,8% de 1920 a 1940, conforme calculada por Reis), e a partir daí aplicando o crescimento de 3,8% entre 1940 a 1980, o crescimento anual médio para o nacional-desenvolvimentismo atingiria 3,2%. A mesma metodologia, considerando que o PIB em 1919 foi 36% maior como sugeriu Reis, e a partir daí aplicando 1,2% ao ano até 1929, geraria crescimento médio entre 1900 e 1929 de apenas 1,5%. Assim, o período "nacional-desenvolvimentista" registrou, mesmo após os ajustes sugeridos, crescimento médio 113% maior do que o período entre 1900 e 1929.

Em segundo lugar, não foi encontrado o estudo (aula magna) mencionado, o que impede a análise da metodologia utilizada por Reis. Estimativas de PIB per capita histórico são um desafio, e é comum que sejam realizados ajustes nos dados, especialmente para comparações entre países e períodos diferentes. Historiadores econômicos, contudo, costumam divergir mais sobre o nível da renda per capita do que sobre a evolução dela ao longo do tempo[2].

Nesse sentido, a base mais amplamente utilizada e reconhecida é a de Maddison, citada por Pessôa, que utiliza uma série de benchmarks para fazer comparações entre países ao longo do tempo. E ela não deixa dúvidas: o Brasil ficou para trás na luta pelo desenvolvimento durante todo o século XIX até os primeiros anos do século XX, quando a participação da renda per capita do Brasil sobre a renda per capita dos EUA (tradicional indicador de convergência econômica) parou de cair, ficando por volta de 10% até o final da República Velha.

Já no chamado período nacional-desenvolvimentista, o Brasil convergiu em relação à renda dos EUA, atingindo 17% em 1980, embora ainda muito aquém da participação que tinha em 1800 (30%). Isso tudo tendo sido o quarto país que mais cresceu no período, o que apenas reforça a dificuldade de se realizar a convergência com os países desenvolvidos.

Pessôa em seguida cita a implementação de mudanças institucionais na República Velha e no final do Império que tiveram "impacto no desenvolvimento do mercado financeiro para o investimento produtivo". A fonte, conforme a nota de rodapé nº 6, é o livro Experiments in Financial Democracy, Corporate Governance and Financial Development in Brazil, 1882-1950, de Aldo Musacchio, que mostrou que o governo brasileiro implementou até 1915 várias políticas pró-investidor. Segundo ele, por exemplo, estatutos das empresas protegiam os interesses dos acionistas minoritários e o sistema legal garantia os direitos dos credores em caso de falência. Segundo o estudo, esse desenvolvimento financeiro teria contribuído para a industrialização inicial do país na virada do século. No entanto, o próprio estudo também mostrou que após 1915 houve reversão do desenvolvimento financeiro e declínio rápido do mercado de ações (capítulos 9 e 10), com consequente concentração acionária em grandes corporações, usualmente familiares, e com o Estado possuindo e controlando as maiores empresas do país. Nas palavras de Musacchio:

A estrutura das finanças corporativas no Brasil mudou radicalmente após os anos 1930 e 1940, quando os bancos suplantaram os mercados de ações e títulos como a principal fonte de financiamento corporativo. O governo criou um banco de desenvolvimento que fornecia a maior parte do crédito de longo prazo e os bancos comerciais focaram em empréstimos de curto prazo.

A propriedade de grandes corporações acabou sendo altamente concentrada porque as famílias ou o governo assumiram o controle total do patrimônio com direito a voto. Os empresários brasileiros acabaram formando conglomerados (grupos) grandes e diversificados com propriedade altamente concentrada por razões estratégicas que têm a ver tanto com economia – eles são úteis para superar muitas falhas de mercado – e política – eles são máquinas de lobby influentes com poder suficiente para conter o poderosos sindicatos trabalhistas.

Finalmente, o governo se tornou o maior acionista da economia brasileira, passando a controlar, após a Primeira Guerra Mundial, e especialmente após a Segunda Guerra Mundial, as maiores empresas do país, tanto por socorrer empresas existentes (por exemplo, ferrovias) quanto por promover a criação de empresas estatais (por exemplo, siderúrgicas, empresas de mineração, fábricas de produtos químicos e bancos).

Como se pode ver, o que ocorreu após 1930 não se difere muito do que ocorreu nos bem-sucedidos casos de convergência do leste asiático, onde grandes conglomerados familiares incentivados por bancos de desenvolvimento e/ou a atuação direta do Estado por meio de estatais foram instrumentais para a convergência econômica.

Ou seja, por um lado, o elogiado desenvolvimento financeiro ocorrido entre o final do Segundo Reinado e a Primeira Guerra Mundial não impediu que o país divergisse em relação à renda per capita dos países desenvolvidos naquele período. Por outro lado, a reversão do desenvolvimento financeiro após 1915 não impediu que o país convergisse com o mundo desenvolvido entre 1930 e 1980.

Algo similar ocorreu em relação às ferrovias. Nesse caso, Pessôa faz referência a dois estudos. No livro Order Against Progress, William Summerhill estimou conservadoramente que as ferrovias foram responsáveis por 19% do aumento da produtividade do trabalho observado de 1869 a 1913 e por 7% do aumento do nível do PIB. Já nos resultados mais favoráveis, as ferrovias teriam sido responsáveis por 66% do aumento da produtividade do trabalho observado e por 25% do aumento do nível do PIB naquele período[3]. Na tese de doutorado de Pedro Américo, The Historical Origins of Development: Railways, Agrarian Elites, and Economic Growth in Brazil, o autor afirma que, apesar do declínio da rede ferroviária pós-1950, o efeito sobre o desenvolvimento econômico persistiu ao longo do tempo:

Municípios conectados à rede ferroviária antes de 1950 tinham uma renda per capita 34% maior e um PIB per capita 60% maior em 2010 quando comparado aos municípios não conectados". Nós também descobrimos que esses mesmos municípios têm uma densidade populacional maior e mais trabalhadores dos setores de manufatura e serviços. Mostramos que os efeitos de ferrovias na mudança estrutural persistem desde a década de 1950, quando os municípios conectados ao sistema já eram mais industrializados do que aqueles não conectados.

Economistas tendem a concordar que investimentos em infraestrutura contribuem positivamente para o desenvolvimento. No entanto, por maior que tenha sido seu impacto na República Velha, as ferrovias no máximo suavizaram a divergência do Brasil em relação ao mundo desenvolvido. A malha ferroviária seguiu crescendo mesmo no período inicial do "nacional-desenvolvimentismo", e apesar de declinarem após 1950, o Brasil seguiu convergindo com o mundo desenvolvido até 1980. A variável-chave parece ser a industrialização, para a qual muito provavelmente a infraestrutura contribuiu (como mostra Pedro Américo), mas que, ao contrário das ferrovias, seguiu crescendo até 1980.

Por fim, em sua coluna, Pessôa ainda fala sobre o que considera como sendo baixo investimento em educação do período nacional-desenvolvimentista:

Por sua vez, a fase do nacional desenvolvimentismo é essencial para entendermos o atraso educacional – ao longo de todo o período, investíamos 1,5% do PIB em educação fundamental –, gerando enormes dificuldades para o crescimento na etapa seguinte.

No documento mais extenso constante do blog do Ibre, essa análise também está situada na seção "República Velha e Nacional-Desenvolvimentismo", mas não foram apresentados dados para a República Velha, que muito provavelmente investia menos. Sua Figura 1 mostra que, a partir da Segunda Guerra, os gastos com educação cresceram de forma consistente pelo menos até o início dos anos 1970 (3,1% em 1972), e depois declinaram um pouco para 2,5% do PIB até o final da década. Esse nível de gastos certamente não era o ideal, mas não estava descolado das experiências de outros países relevantes. A Coreia do Sul, por exemplo, tida por muitos como grande exemplo de desenvolvimento baseado na educação, registrou média de gastos de 3% do PIB entre 1970 e 1980[4]. A do Brasil foi 2,7%.

Vale lembrar ainda que, com a redemocratização, os gastos com educação alcançaram patamar muito mais alto: acima de 4% do PIB, tendo chegado a 6% recentemente, valor superior à média dos países que compõem a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE)[5]. O esforço é notável e bem-vindo, mas não foi capaz de alterar o cenário de declínio e estagnação do desenvolvimento brasileiro. Desde 1990, o Brasil foi o 25º país que mais aumentou os anos de escola da população[6], e foi um dos países que mais aprimorou a qualidade da educação[7], mas em crescimento da renda per capita foi apenas o 113º. Nesse mesmo período, o Brasil cresceu tanto quanto o grupo chamado "países frágeis e afetados por conflitos", compreendendo, por exemplo, Afeganistão, Rep. Centro-Africana, Congo, Haiti, Síria, Somália, Sudão do Sul, Faixa de Gaza, Iraque, Líbia e Iêmen. Com base nos dados do Banco Mundial (mais recentes do que os de Maddison), o Brasil tinha atingido 29% da renda per capita dos EUA em 1980. Em 2018 esse indicador tinha caído para 20%. Mais uma vez, a variável "indústria" aparece com destaque como fator causal, já que, no mesmo período, o Brasil atravessou um dos mais graves processos de desindustrialização do mundo[8].

Por fim, ainda sobre esse tema, Pessôa escreveu:

Também sabemos que o período do nacional-desenvolvimentismo foi de baixíssimo investimento em educação, semeando o desastre social que se abateu sobre nós nos anos 90: favelização das grandes cidades, violência e estagnação da produtividade.

Infelizmente, o autor não aportou evidências que comprovassem a relação de causalidade exposta, nem explicou detalhadamente por meio de quais mecanismos esses resultados negativos teriam sido gerados. É mais razoável acreditar, diante dos dados, que o declínio econômico do período posterior ao nacional-desenvolvimentismo tenha mais a dizer sobre o desastre mencionado.

Em suma, mensurando o desenvolvimento econômico de uma forma mais tradicional (a participação da renda per capita de um país em relação à dos EUA), o único período da sua história econômica em que o Brasil convergiu por mais de uma década seguida em direção à renda alta foi o chamado período "nacional-desenvolvimentista". Samuel Pessôa doura a pílula da República Velha para desmerecer o "nacional-desenvolvimentismo". As evidências não lhe dão razão.

ps: essa não é uma defesa irrestrita de todas as políticas adotadas durante aquele período. Para começar, houve considerável variação no desenho e na implementação das políticas, bem como nos contextos em que elas foram aplicadas. Algumas delas, como a excessiva participação do capital estrangeiro na atividade produtiva (que não encontra paralelo nos casos bem-sucedidos do leste asiático), muito provavelmente dificultaram e continuam dificultando a superação da renda média. O que o período parece nos ensinar, em conjunto com as poucas experiências bem-sucedidas de convergência das últimas décadas, é que recolocar o Estado como condutor do processo de desenvolvimento é condição necessária, e que a indústria segue tendo papel fundamental para o desenvolvimento.

[1] A nova versão dos dados de Maddison traz dois indicadores de renda per capita: o cgdppc (Real GDP per capita in 2011US$, multiple benchmarks) e o rgdpnapc (Real GDP per capita in 2011US$, 2011 benchmark. O primeiro é mais adequado para comparar o nível da renda per capita dos países. O segundo é mais adequado para comparar o crescimento da renda per capita dos países. Talvez por isso meus cálculos não confiram com os do autor. Utilizando o segundo indicador, de 1929 a 1980, somente a Romênia, o Japão e a Coreia do Sul cresceram mais do que o Brasil. O Brasil cresceu 3,4% ao ano com base no rgdpnapc.

[2] Ver, por exemplo, The Known Unknowns of Historical GDP Estimates. Disponível em https://www.joefrancis.info/known-unknowns/ 

[3] Citado por Paulo Lins. Disponível em https://blogdoibre.fgv.br/posts/papel-historico-das-ferrovias-no-brasil-mostra-importancia-de-investir-em-infraestrutura 

[4] Disponível em https://data.worldbank.org/indicator/SE.XPD.TOTL.GD.ZS?locations=KR . Infelizmente não há dados para períodos anteriores.

[5] Disponível em https://agenciabrasil.ebc.com.br/educacao/noticia/2018-07/brasil-gasta-6-do-pib-em-educacao-mas-desempenho-escolar-e-ruim 

[6] Disponível em https://ourworldindata.org/global-education#years-of-schooling .

[7] Ainda que de uma base muito baixa. Disponível em https://ourworldindata.org/grapher/learning-outcomes-1985-vs-2015.

[8] Disponível em https://oglobo.globo.com/economia/brasil-tem-terceira-maior-desindustrializacao-entre-30-paises-desde-1970-recuperacao-esta-distante-23779863