Inovação e Atualização da Política Industrial no Mundo
Políticas industriais mais eficazes devem substituir as tradicionais abordagens setoriais por um enfoque ecossistêmico
Esta Carta IEDI tem como base o acompanhamento da OCDE das políticas de inovação na atualidade, que, em países desenvolvidos como os da OCDE, constituem a coluna vertebral da política industrial. Em seu relatório bienal, a OCDE também defende a renovação da política industrial contemporânea a partir do enfoque do “ecossistema industrial”.
A instituição lembra que a retomada da política industrial no mundo está associada à trajetória de desaceleração da produtividade dos últimos anos, além dos desafios contemporâneos, com a crise climática, pandemia, choques nas cadeias de suprimentos e tensões geopolíticas. Este conjunto de fatores vem motivando novas estratégias nacionais e grandes programas em países da OCDE.
Nesse contexto, políticas industriais mais eficazes devem substituir as tradicionais abordagens setoriais por um enfoque ecossistêmico, em que a unidade de análise e de intervenção é a rede de atores a montante, núcleo e a jusante em torno de determinados produtos ou tecnologias, incluindo grandes e pequenas empresas, startups, universidades, organizações públicas de pesquisa, provedores de serviços e de financiamento.
De acordo com a OCDE, ao levarem em conta as interdependências entre as partes do ecossistema, as políticas industriais modernas podem representar ganhos em relação à antiga dicotomia “política vertical/setorial” versus “política horizontal”. O primeiro tipo excluindo setores e ignorando interdependências e o segundo tipo não necessariamente suficientes diante dos desafios impostos.
A adoção de enfoque de ecossistema para a formulação de políticas industriais mais eficazes requer, segundo a OCDE, uma delimitação dos ecossistemas industriais que vai além das classificações industriais formais. É preciso combinar estatísticas de insumo produto, comércio exterior, patentes e mercado de trabalho, bem como do desenvolvimento de uma robusta infraestrutura de dados, que reúna dados granulares de múltiplas de evidências empíricas. Não é algo trivial e exige preparação.
Com base nas evidências dos ecossistemas industriais automotivo, de energias renováveis e de uso intensivo de energia (EIIs), a OCDE argumenta que mesmo os países que não lideram a produção direta de tais bens podem responder por parcela significativa do valor agregado do seu ecossistema.
Segundo a instituição, no ecossistema EII o Brasil – assim como outros países – é exemplo claro dessa tendência, que seria invisível em um recorte puramente setorial, com implicações para a forma como se definem as prioridades de política industrial e de inovação.
Dados sobre patentes e informações sobre startups evidenciam que boa parte da base de conhecimento para as indústrias intensivas em energia está fora dos setores centrais, em segmentos como computadores e eletrônicos, o que significa que políticas focadas apenas nos setores principais ignoram atores decisivos para o processo de inovação.
A perspectiva de ecossistemas industriais permite igualmente identificar grandes gargalos e dependências nas cadeias de suprimentos. Em energias renováveis, por exemplo, a maioria dos empregos ligados a determinadas tecnologias ocorre em setores não centrais, como serviços profissionais e construção, apontando para gargalos de competências distribuídos ao longo do ecossistema.
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Em termos das políticas em curso nos países membros da OCDE, o estudo assinala que muitos instrumentos ainda não refletem plenamente a perspectiva ecossistêmica, mantendo foco em benefícios de curto prazo para EIIs ou em políticas de implantação em renováveis, com pouca ênfase em inovação tecnológica, apesar da queda recente em patentes e do aumento da dependência externa.
Em contraste, na visão da OCDE, o ecossistema automotivo é apontado como um caso em que a lógica ecossistêmica avança. Estão em tela políticas que incorporam segmentos a montante, como semicondutores e baterias, e alianças regionais em veículos elétricos, ainda que haja espaço para maior coordenação e inclusão de segmentos a jusante e serviços.
A recomendação central da OCDE é que políticas industriais voltadas aos ecossistemas considerem a totalidade de atores e relações, calibrando instrumentos para grandes empresas, PMEs, startups, academia, investidores e trabalhadores, e articulando políticas de inovação com competências, financiamento e concorrência, sob pena de os incentivos às atividades de P&D se traduzirem apenas em pressões salariais ou em consolidação excessiva via aquisições.
A instituição discute ainda instrumentos e ações práticas que visam melhorar a agilidade e eficácia das intervenções governamentais.
Agilidade significa substituir ciclos longos, baseados em rotinas estáveis, por ciclos interativos com aprendizado em tempo real, abertura para interromper políticas ineficazes e reorientar estratégias. Seis ações dão suporte à agilidade: avaliação preliminar rápida de problemas; antecipação de múltiplas opções por meio de prospecção; uso de inteligência envolvendo ampla gama de participantes; teste e avaliação de inovações de políticas via experimentação; avaliação em tempo real para redirecionamento; e monitoramento contínuo do contexto externo.
De acordo com a OCDE, em um contexto de alta incerteza, práticas de inteligência, como prospecção estratégica, avaliação de tecnologias e de políticas podem fornecer insights oportunos mediante a produção de evidências antecipatórias e em tempo real, enquanto a experimentação de políticas pode permitir o teste de novas ideias e a avaliação crítica dos impactos das políticas. Juntas, essas abordagens apoiam a formulação de políticas baseadas em evidências.
A inteligência estratégica, por sua vez, é definida como o conjunto de métodos que produzem conhecimento antecipatório e em tempo real sobre desenvolvimentos em CT&I e seus impactos sociais e econômicos. Entre os métodos, destacam se monitoramento de tendências, análise de horizontes, análise situacional, avaliação tecnológica, prospecção estratégica e adaptativa, métodos participativos e avaliação formativa em tempo real.
A experimentação de políticas é apresentada como a implementação deliberada de intervenções de pequena escala ou temporárias para testar novas abordagens, reduzir incertezas e embasar decisões sobre ampliação, redesenho ou abandono de políticas.
Dois conjuntos de instrumentos se destacam: ambientes de experimentação, como os laboratórios de inovação em políticas públicas (PILs), que funcionam como núcleos colaborativos entre governo, cidadãos, empresas e especialistas, e sandboxes regulatórios, e métodos experimentais de avaliação, especialmente ensaios controlados randomizados e experimentos de campo.
A OCDE enfatiza, porém, a existência de obstáculos importantes à incorporação ampla de inteligência estratégica e experimentação: limitações de capacidades no setor público, cultura organizacional avessa ao risco, regras orçamentárias e de controle que desincentivam experimentos e a aleatoriedade necessária para avaliações mais rigorosas, além de dinâmicas de poder que podem bloquear recomendações baseadas em evidências.
Sobre acompanhamento, avaliação e controle, a OCDE defende evitar a “falsa eficiência”, quando em nome da legítima preocupação com a prestação de contas e o gasto de recursos públicos bloqueiam o “desperdício producente” inerente ao aprendizado experimental.
Argumenta-se que, como os custos de fracassos são tangíveis e politicamente visíveis, enquanto benefícios de experimentação são difusos e incertos, os órgãos de controle da administração pública tendem a um viés conservador e avesso à inovação. A solução para isso, segundo a OCDE, é reforçar transparência, avaliação rigorosa de portfólios de políticas e simplificação de entraves burocráticos e regulatórios que inibem experimentos.
A ênfase deve ser avaliar conjuntos de instrumentos e não apenas iniciativas isoladas. E os próprios procedimentos regulatórios devem ser submetidos a avaliações, dado que podem simultaneamente proteger princípios de responsabilidade e travar a flexibilidade requerida pela agilidade.
A OCDE nos lembra que a política de inovação e a industrial em torno dela é ela própria uma inovação institucional.
Para estimular a utilização das ferramentas que apregoa, a OCDE considera ser necessário integrá-las nos programas e arcabouços nacionais de políticas públicas, aumentar a flexibilidade e a adaptabilidade nas estruturas burocráticas e investir em programas de formação para funcionários do setor público.
É igualmente recomendado definir uma estratégia clara para ampliar as intervenções bem-sucedidas e/ou reduzir progressivamente aquelas que fracassaram, a exemplo do que o IEDI sempre defendeu para o Brasil.
Clique aqui para ler o estudo na íntegra
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