Luiz Martins de Melo

Graduado em Economia pela Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (PUC-Rio), com mestrado e doutorado em Economia da Indústria e da Tecnologia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ).

Brasil: Política de Inovação?

Será que teremos condições de construir uma política implícita que seja compatível com uma política de inovação (explícita) voltada para a criação de novos mercados e de grandes empresas inovadoras?

Publicado em 27/03/2026

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A Política de Inovação – PI no contexto brasileiro deve enfrentar, como principal ponto a nortear todos os outros, a perda de participação na produção manufatureira como objetivo das Políticas de Inovações nas principais economias industrializadas. Necessariamente vão ter implicitamente um viés de reintegração dos processos produtivos, em especial como resultado da crise da globalização oriunda da COVID-19, da guerra da Ucrânia e do segundo mandato de Trump, tornarão as estratégias tipicamente voltadas ao aumento da participação nas cadeias globais de valor cada vez mais obsoletas, isto é, limitadas do ponto de vista da geração de emprego e renda.

Como primeiro ponto, existe uma necessidade de se repensar as estratégias da Política de Inovação para que sejam direcionadas para a reorganização da indústria nacional, em especial a indústria de transformação, ampliando os mecanismos destinados a fomentar a pesquisa e inovação, a ampliar a coordenação entre atores envolvidos e a promover as empresas nacionais. O decréscimo da participação da indústria de transformação no PIB é alarmante como apresentado no Gráfico abaixo.

Com a evolução negativa da indústria de transformação, o resultado do desempenho inovador não poderia ser positivo. A última PINTEC (IBGE, 2020) mostra dados bastante desanimadores. Como analisado em IEDI (2020):

“Entre 2012-2014 e 2015-2017, a taxa de inovação do conjunto de atividades da PINTEC, que mede a proporção de empresas que introduziram novos produtos e processos no período, caiu de 36% para 33,6%. O volume total de recursos aplicados em inovação retrocedeu -17,4%.

Mais grave ainda foi o recuo do indicador de esforço de inovação, que passou de 2,54% para apenas 1,95% das receitas líquidas de venda das empresas neste mesmo período. Ou seja, encolheu cerca de ¼, acompanhando a retração geral do investimento corporativo no período.

A indústria de transformação contribuiu para este declínio, embora seu esforço de inovação tenha caído um pouco menos que o total geral: cerca de -22%, ao passar de 2,16% da sua receita de vendas em 2012-2014 para 1,69% em 2015-2017.”

O segundo ponto é que, em seu conjunto, as Tecnologias de Propósito Geral (GPTs) reforçam as tendências de customização das soluções tecnológicas e relativização das escalas produtivas na produção de alguns manufaturados e no provimento de serviços. Isso significa que, embora continue havendo grandes pacotes tecnológicos fornecidos por grandes empresas, as tecnologias cluster 4.0 também irão se caracterizar por usos e aplicações específicas, no desenvolvimento de soluções tecnológicas para problemas de diversas naturezas. Muitas das aplicações nos processos produtivos serão desenhadas a partir das demandas de cada empresa, criando um espaço também para desenvolvedores locais de soluções tecnológicas mais circunscritas.

Em terceiro lugar, as GPTs são transversais aos setores. Têm caráter altamente genérico e de uso disseminado. Nesse sentido, algo em torno da metade da demanda estimada pelas tecnologias da Indústria 4.0 será proveniente do setor público proporcionada pela mudança tecnológica na prestação e organização dos serviços públicos. As tecnologias habilitadoras promoverão mudanças significativas na mobilidade urbana, tratamento de resíduos, medicina preventiva, controle de tráfego, entre outras áreas com imenso potencial de criar demanda a partir do setor público para tecnologias do novo paradigma.

Esse ponto é de fundamental importância, pois indica uma das vias possíveis para o desenvolvimento de políticas industriais, científicas e tecnológicas tendo como referência a solução de questões estruturantes dos problemas sociais, ambientais e urbanos brasileiros.

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Uma enorme lacuna é a grande falta de grandes empresas nacionais em segmentos tipicamente disseminadores de tecnologia – como máquinas e equipamentos e complexo eletrônico, por exemplo – dificultando a possibilidade de políticas voltadas à capacitação de produtores nacionais de pacotes tecnológicos próprios do cluster 4.0. Da mesma forma, a baixa internalização das tecnologias da “Terceira Revolução Industrial” na produção manufatureira nacional reduz significativamente o número de atores para a construção de uma política industrial voltada ao novo paradigma tecnológico.^[1]

Nesse caso, o setor público deve construir uma política industrial que contemple a escassez de protagonismo da indústria nacional do ponto de vista do desenvolvimento e difusão de inovações tecnológicas. Como o setor público será um potencial grande demandante das novas tecnologias, o investimento na modernização dos serviços públicos e da infraestrutura urbana será talvez a principal forma de viabilizar políticas pelo lado da demanda, através de encomendas tecnológicas e da construção de políticas de cooperação entre universidades e empresas para a elaboração de soluções tecnológicas a partir do emprego das novas tecnologias em problemas previamente selecionados. (Rocha, 2019)

O fornecimento de contrapartidas imediatas para a população através da modernização e ganho de eficiência dos serviços públicos e de uma melhor infraestrutura urbana pode também ser um canal para o aumento da legitimidade e da coesão política em torno da construção de uma agenda de desenvolvimento produtivo e tecnológico.

Como discutido na seção anterior, o caráter sistêmico das novas políticas industriais requer uma reformulação das políticas de recorte setorial tipicamente empregadas no Brasil. O quadro a seguir mostra os dados dos instrumentos usados na PI brasileira e como todos se enquadram nas características da abordagem das falhas de mercado.

Atrelar parte da política científica e tecnológica à modernização dos serviços públicos e da infraestrutura urbana permitiria criar um mercado para empresas regionais de médio porte, de base tecnológica, voltadas à elaboração de aplicações do novo paradigma tecnológico a problemas específicos, tendo o setor público como demandante e contando com uma política de compras e financiamento que viabilizariam a consolidação desse conjunto de empresas. (Rocha, op. cit.)

O grande resultado das PIs anteriores no Brasil foi a construção de uma ampla rede de infraestrutura de pesquisa, um bem público, composta por uma rede de instituições universitárias de pesquisa científica, de institutos de pesquisa e de formação de recursos humanos com boa penetração nacional e que estão disponíveis para serem utilizados para uma PI com as características definidas acima.

Como Rocha (op. cit.) afirma:

“Uma política com tal recorte seria capaz de viabilizar instrumentos pelo lado da demanda – tais como encomendas tecnológicas e compras públicas – indispensáveis para reduzir a incerteza inerente ao desenvolvimento de novas tecnologias.
Dado o grau de customização dos empregos das tecnologias 4.0, parte significativa do mercado para essas tecnologias será criada a partir do seu emprego em problemas locais, o que permitiria criar uma reserva de mercado para essas empresas através dos investimentos realizados pelo setor público.”

O ponto central para a sustentação de uma política desse tipo é a sua penetração na sociedade brasileira, isto é, uma Política de Inovação orientada para a solução de problemas históricos da sociedade brasileira, isto é, a construção de um plano de desenvolvimento voltado ao encaminhamento de soluções produtivas e tecnológicas para problemas estruturais da sociedade brasileira:

A imensa carência de infraestrutura social para garantir maior apoio público
Ampliação da escala produtiva de parte da indústria nacional
Aumento do encadeamento de importantes setores industriais no Brasil através do fortalecimento de complexos produtivos ligados aos eixos temáticos propostos, associando a intensificação tecnológica dos serviços públicos a partir do cluster0^[2]
Os elementos centrais para essa Política de Inovação seriam:
- Mobilidade urbana
- Saneamento básico e recursos hídricos
- Sistema de saúde – em particular a cadeia produtiva em torno do SUS
- Sistema de desenvolvimento de energias limpas – solar, eólica, gás e as novas centrais nucleares “portáteis”
- Sistema integrado de segurança nacional e pública

Tais elementos centrais articulam o desenvolvimento de setores com forte encadeamento transversal (complexos produtivos) e necessitam de uma PI que articule esse desenvolvimento com a solução de problemas enfrentados pela população através do desenvolvimento e aplicação de novas tecnologias.

A intensificação tecnológica de processos e produtos no atual processo da dinâmica da inovação pode abrir potencialmente uma grande oportunidade de customização de soluções direcionadas para problemas específicos.

O problema é que esse tipo de integração de sistemas 4.0 requer o desenvolvimento de ações sistêmicas na modificação dos mecanismos de financiamento público de longo prazo e a criação de novos mecanismos de coordenação entre os diversos atores envolvidos. No caso do financiamento, sobretudo há a necessidade de se adaptar os mecanismos existentes ao financiamento de empresas de base tecnológica e fornecedoras de serviços tecnológicos. Em especial a reformulação da disposição obrigatória do uso de editais para a operação dos instrumentos de financiamento não reembolsável como a subvenção e os direcionados para a infraestrutura de pesquisa científica. A conceituação dessa reformulação deve levar em conta a natureza dos instrumentos, a incerteza do processo de inovação e o resultado que se quer atingir.

A Política de Inovação deve ter:

Metas específicas, envolvendo diagnósticos e prognósticos mais concretos do que em geral ocorre em políticas de recorte setorial
Estabilidade de recursos para evitar a falta de continuidade ao longo do tempo
Evitar a captura pelos interesses privados representada pelo excesso de incentivos fiscais sem clara definição de objetivos
Evitar a perda da coerência das políticas na sua fase de execução
Evitar a falta de cobrança dos mecanismos de controle e cobrança de contrapartidas

A política assim definida procura se organizar através de metas concretas e objetivos claros, a comunicação com a opinião pública é facilitada e a definição de contrapartidas ocorre de forma mais direta. Uma iniciativa baseada na resolução de problemas diretamente ligados ao cotidiano da população e voltada à ampliação dos investimentos sociais tem como principal vantagem criar visibilidade para a política industrial, científica e tecnológica e estabelecer condições para a ampliação do apoio popular à construção de políticas de maior envergadura (Rocha op. cit.).

Um último ponto merece bastante atenção, pois que continua em processo de realização e se transformou em uma prioridade dos governos neoliberais: a política de privatização^[3]. O aumento da participação das empresas subsidiárias de empresas transnacionais – ETNs na estrutura produtiva pode ser considerado como um resultado da política adotada no país. Esta é uma característica estrutural do processo de industrialização brasileiro que difere do sudeste da Ásia.

Será que teremos condições de construir uma política implícita que seja compatível com uma política de inovação (explícita) voltada para a criação de novos mercados e de grandes empresas inovadoras?

Notas:

[1] A grande maioria dos autores que trata da PI para o cluster 4.0 avalia que as empresas brasileiras ainda estão, na melhor das hipóteses, no estágio 2.0.
[2] Uma proposta para isso, porém sem esta abrangência foi apresentada em DEPE/Finep (2018) intitulada “Pensar a Finep”.
[3] Privatização ou estatização não são os elementos para a polarização da discussão entre dois campos. A real discussão é como se usa um ou outro processo para aumentar a capacidade industrial, de inovação e qualidade de vida da população. Privatizar para pagar a dívida pública é um erro que já nos custou caro. A questão política é o controle da sociedade sobre os grandes blocos de capital que passarão do controle público para o privado.