Em defesa das nacionalizações e reestatizações

ocorridas na história brasileira, a Campanha “O Petróleo é Nosso”. A proposta de criação de uma empresa estatal com monopólio sobre a indústria petrolífera não surgiu de um gabinete, mas das ruas. Essa empresa, criada por Getúlio Vargas em 1953, tinha e tem por objetivo garantir o abastecimento nacional de combustíveis e a segurança energética do Brasil. Para isso, imensas quantidades de dinheiro público foram utilizadas para financiar a estruturação e o crescimento da Petrobrás, que, em poucas décadas, se consolidou como a maior empresa do país e uma das maiores do mundo em sua área de atuação. Não bastasse o tamanho e a importância da Petrobrás para o Brasil, a estatal ainda se caracteriza por ser a empresa que mais investe em ciência e tecnologia no Brasil e é detentora de produtos e tecnologias inovadoras que a destacam na indústria petrolífera mundial.

O fato de, no Brasil, o setor petrolífero ser monopólio estatal (artigo 177 da Constituição de 1988) e ter como principal agente uma empresa estatal, a sociedade de economia mista Petrobrás, não é fruto de nenhuma especificidade exclusivamente brasileira. Nas principais regiões produtoras de petróleo, a indústria petrolífera é estatal ou foi nacionalizada. Cerca de 90% das reservas petrolíferas do mundo pertencem ao Estado, sendo exploradas por empresas estatais, que controlam aproximadamente 73% da produção, atuando em regime de monopólio ou quase-monopólio sobre os recursos de seus países. Entre as cinco maiores petrolíferas mundiais, quatro são estatais e, entre as 25 maiores, 19 são estatais. O papel do Estado é central para a política energética em geral e, em particular, no setor de petróleo, servindo para coibir o poder econômico dos grandes oligopólios, garantir a exploração não-predatória das jazidas e defender o interesse da coletividade, além de atuar de forma estratégica, militar e economicamente, controlando o suprimento de petróleo e derivados.

O contexto histórico da luta dos países em desenvolvimento por independência política e emancipação econômica fez com que as empresas petrolíferas estatais e muitas empresas mineradoras estatais acabassem personificando o controle soberano sobre os recursos naturais. Afinal, as empresas estatais são instrumentos da política econômica nacional dos seus Estados, atuando de acordo com os objetivos estratégicos e de bem-estar social do Estado, indo muito além da mera busca de rentabilidade.

A avaliação da eficiência das estatais deve considerar seus objetivos sócio econômicos: a segurança e autossuficiência energética nacional, a redução dos custos de abastecimento, a maior recuperação e reposição de reservas, a apropriação pelo Estado de maior fração da renda petroleira, acesso às informações de investimentos e operacionais para maior eficiência tributária e regulatória do setor, a garantia de vantagens geopolíticas ao Estado por dispor do petróleo em suas relações internacionais e o desenvolvimento nacional resultante das políticas de investimento com conteúdo local, bem como em pesquisa e desenvolvimento tecnológico, com a resultante geração de empregos e soberania tecnológica.

Enquanto a avaliação da eficiência das petrolíferas controladas pelo capital privado deriva da geração de valor para os acionistas, expressa pela relação entre o pagamento de dividendos e o preço das ações e/ou pela simples valorização do preço das ações no mercado.

Todo esse patrimônio público, portanto, do povo brasileiro, vem sendo ameaçado com a política de desmonte e venda de ativos planejada e iniciada no segundo Governo Dilma e ampliada sob Michel Temer e Jair Bolsonaro. Política esta que entrega a preço vil e sem concorrência parcelas do patrimônio da Petrobrás aos seus concorrentes internacionais, onerando o povo brasileiro com preços relativa e desnecessariamente altos cobrados pelo gás, combustíveis e outros produtos de primeira necessidade. Além disto, o desmonte da Petrobrás tem buscado encerrar a sua atuação como uma empresa integrada de energia de âmbito nacional para se restringir a uma exploradora do pré-sal no Sudeste do país, abandonando regiões e populações inteiras à própria sorte.

O Brasil está sendo submetido novamente à uma exploração do tipo colonial, depois dos ciclos do pau-brasil, do açúcar, do ouro, prata e diamantes, do café, da borracha e do cacau. Agora é a vez do ciclo extrativo e primário exportador do petróleo brasileiro.

Enquanto se exporta o petróleo cru do Brasil, o país importa cada vez mais seus produtos refinados. São importados cerca de 30% de derivados de petróleo consumidos por dia, a maior parte produzida nos Estados Unidos.

A política de preços da Petrobrás, desde 2016, é de paridade em relação aos preços dos combustíveis importados. A prática de preços mais altos que os custos de importação tem viabilizado a lucratividade da cadeia de importação e a competitividade dos combustíveis importados, em especial dos Estados Unidos.

O combustível brasileiro mais caro perde mercado para o importado, o que resulta na ociosidade das refinarias da Petrobrás, em até um quarto da sua capacidade. O consumidor brasileiro paga preços vinculados ao petróleo no mercado internacional e à cotação do dólar, além dos custos estimados de importação, apesar do petróleo ser produzido no Brasil e de haver capacidade de refiná-lo no país, enquanto isso a Petrobrás perde mercado.

Se o governo, em qualquer dos seus níveis (federal, estadual ou municipal), resolver desapropriar a propriedade de algum particular para realizar um empreendimento público qualquer, como uma estrada ou uma obra viária, o cidadão que sofre a desapropriação tem uma série de direitos e garantias. Afinal, no Estado de Direito o ordenamento jurídico tutela o proprietário privado no seu enfrentamento contra o Poder Público com garantias e exigências que devem ser cumpridas inexoravelmente em um processo de desapropriação. A própria indenização ao desapropriado é uma dessas garantias, expressa desde as primeiras declarações de direitos das revoluções liberais dos séculos XVII (Inglaterra) e XVIII (Estados Unidos e França).

Não há, no entanto, nenhuma garantia ou proteção jurídica aos cidadãos quando o governo decide transferir ao setor privado determinados bens da coletividade, como uma empresa estatal, a prestação de um serviço público ou a exploração de um bem público. Pelo contrário, a privatização é considerada uma opção absolutamente livre e legítima para os governos adotarem, sem qualquer tipo de contestação. A expropriação dos bens privados, por sua vez, é considerada quase um tabu. A grande mídia exalta os privatizadores e condena veementemente aqueles que ousam estatizar, nacionalizar ou recuperar bens públicos transferidos inadequadamente aos privados. Para aqueles, o paraíso da boa governança e o aplauso do “mercado”. Para estes, o inferno do populismo (ou bolivarianismo, a depender do caso) e da reprovação unânime dos meios de comunicação de massa.

O que ninguém diz é que ao privatizar uma empresa estatal ou qualquer parcela do patrimônio público, o governo está expropriando a população de bens públicos que são de sua titularidade. Simples assim. Na privatização, o governo age do mesmo modo que na expropriação. Da mesma forma que desapropria uma propriedade privada, na privatização o governo aliena a propriedade pública. O problema é que o proprietário privado pode contestar e tem garantias, o povo não.

Todo processo de privatização é uma expropriação de bens que deveriam integrar permanentemente o patrimônio público de todos os cidadãos, decidida por uma autoridade política que exerce o poder temporariamente (e, no Brasil pós-golpe de 2016, ilegitimamente). No processo de privatização, o governo não vende o que é dele (governo). Na privatização, o governo vende o que pertence a todos nós. E sem nos consultar sobre isso.

Podemos ilustrar a situação com o exemplo utilizado pelo jurista italiano Ugo Mattei: autorizar que um governo venda livremente os bens de todos para fazer frente às suas necessidades contingentes e conjunturais de política econômica é tão irresponsável quanto consentir, no plano familiar, que o zelador venda os bens de maior valor da casa, como a prataria, o carro ou os eletrodomésticos, para suprir suas necessidades particulares, como viajar nas férias ou pagar uma dívida particular.

O governo é um administrador fiduciário, ou seja, atua apenas sob mandato. Não pode dispor dos bens públicos ao seu bel-prazer. O governo não é proprietário das empresas estatais, ele é apenas seu gestor. O governo deve ser o servidor do povo soberano, não o contrário.

Os bens públicos não são facilmente recuperáveis. Os investimentos de imensas quantias, aplicadas de forma planejada a longo prazo, o sacrifício de milhões de brasileiros não pode ser dissipado sem mais, nem menos, para cobrir um déficit conjuntural nas contas públicas.

O Brasil, assim, se tornou o único país do mundo que abriu mão deliberadamente do controle de seus recursos naturais estratégicos, destruindo uma política de desenvolvimento fundada na industrialização e no controle nacional dos nossos recursos implementada desde a Revolução de 1930 e que se manteve, com avanços e recuos, mesmo com a ditadura militar de 1964 e após a redemocratização.

Para a reversão deste quadro e a reconstrução do aparato estatal brasileiro destruído nos últimos anos, a nacionalização ou reestatização de vários setores privatizados ou alienados se fará necessária. Para tanto, em termos jurídicos, não há nenhum empecilho na Constituição brasileira de 1988. A constituição encarregou o legislador ordinário da tarefa de decidir se efetua ou não as nacionalizações. O artigo 173 da Constituição de 1988 diz respeito à exploração direta pelo Estado de atividade econômica, não à excepcionalidade da intervenção estatal no domínio econômico.

Isto porque há vários outros casos de exploração estatal direta de atividade econômica previstos no texto constitucional (como o artigo 177 ou a possibilidade de exploração direta pelo Estado dos serviços públicos do artigo 175), cuja prestação é dever constitucional do Estado. O disposto no artigo 173 autoriza o Estado a explorar diretamente a atividade econômica quando esta for necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei. Cabe ao Estado, portanto, a decisão sobre a quantidade de recursos destinada para a reprodução do capital e sobre a quantidade dirigida a atender os objetivos sociais previstos nas fórmulas emancipatórias da Constituição.

Em termos do direito internacional, não há restrição alguma à reestatização ou nacionalização, especialmente de setores estratégicos. Desde a aprovação da Resolução da Assembleia Geral das Nações Unidas nº 1803 (XVII), de 14 de dezembro de 1962, a Resolução sobre a Soberania Permanente dos Estados sobre os Recursos Naturais, entende-se que cada Estado tem o direito de regular, da forma que entender melhor, sobre o tratamento ao capital e aos investimentos estrangeiros, bem como, se necessário, de expropriá-los ou nacionalizá-los, de acordo com as normas vigentes. Mas a principal determinação da soberania permanente sobre os recursos naturais é o reconhecimento de que os Estados têm o direito de dispôr de seus recursos naturais e riquezas para utilizá-los em seu processo de desenvolvimento nacional e para o bem-estar de seu povo.

Desde 2006 a América Latina tem presenciado novas nacionalizações ou reestatizações de empresas estratégicas, especialmente nos setores de mineração e petróleo. Ocorreram nacionalizações na Venezuela, na Bolívia, na Argentina, apenas para mencionar os países mais próximos. A tão temida reação dos mercados internacionais se revelou muito mais pragmática do que ameaçadora. Para além das ameaças de sanções, invasões e golpes, tão temidos pelos que não desejam as nacionalizações, houve efetivamente uma série de negociações que culminaram na concretização das reestatizações, como no caso da empresa estatal petrolífera argentina YPF (Yacimientos Petrolíferos Fiscales), em 2012.

Segundo estudo do Transnational Institute (TNI), centro de estudos em democracia e sustentabilidade baseado na Holanda, as reestatizações são uma tendência e estão crescendo. Entre 2000 e 2017, 884 serviços foram reestatizados no mundo, sendo 83% deles de 2009 em diante. Preços altos e falta de investimentos estão entre reclamações mais comuns, tendência é especialmente forte na Europa, mas acontece em países de todo o mundo (1).

O fundamental no caso das nacionalizações e reestatizações é o apoio político e popular. Um projeto de reconstrução nacional só gera efeitos quando está presente no imaginário coletivo da sociedade, sob pena de não sair do papel. Afinal, não é um simples plano de governo, mas uma construção coletiva que busca essencialmente os objetivos de uma sociedade melhor, mais igualitária e mais democrática no futuro. Neste sentido, a proposta do referendo revogatório das privatizações é de enorme importância. A consulta ao verdadeiro proprietário dos recursos estratégicos do país, o povo, é um instrumento essencial para garantir força política às nacionalizações.

A revisão das privatizações, assim, é uma necessidade. Trata-se do passo fundamental para retomarmos um projeto nacional de desenvolvimento. Com a revisão das privatizações, o que se busca não é apenas retomar o controle estatal sobre a prestação de serviços ou sobre a exploração de um recurso estratégico, mas a própria soberania econômica nacional. A revisão das privatizações está hoje identificada à necessária reafirmação da soberania nacional. Ao defendermos a reestatização, defendemos a soberania econômica do Brasil, exigimos que se complete a superação da economia colonial e se faça efetiva a Nação. O futuro do Brasil não será o de uma colônia primário-exportadora, dominada por oligarcas parasitas e prepostos de multinacionais, mas o de uma nação desenvolvida, industrializada e que garantirá iguais oportunidades sociais e econômicas para todos os seus filhos.

Outubro de 2020

Felipe Coutinho é Presidente da Associação dos Engenheiros da Petrobrás (AEPET).
Gilberto Bercovici é Professor Titular de Direito Econômico e Economia Política da Faculdade de Direito da USP.

[1] (UOL), Juliana Elias. Reestatização cresce porque serviço privado tem serviço ruim. 2019, https://economia.uol.com.br/noticias/redacao/2019/03/07/reestatizacoes-tendencia-crescendo-tni-entrevista.htm