Exportação recorde e soberania perdida: uma análise quantitativa da desnacionalização do pré-sal (2013-2025)

1. A contradição que persiste – e se aprofunda

Em 2025, o Brasil bateu mais um recorde na exportação de petróleo cru: mais de 700 milhões de barris exportados, gerando US$ 44,6 bilhões em receitas [2][3].

O dado, à primeira vista festejável, escancara uma realidade perversa: quanto mais produzimos, menos controle retemos.

Como demonstrei no artigo anterior [1], as petrolíferas estrangeiras – chinesas, norueguesas, norte-americanas, inglesas, holandesas, francesas, australianas – são hoje as grandes protagonistas da exploração do pré-sal.

Em 2024, a participação da Petrobrás nas exportações totais caiu para 34%, enquanto as empresas estrangeiras responderam por 66% [4].

Em 2025, a participação da estatal recuperou-se ligeiramente para 40%, mas as estrangeiras ainda detêm 60% das exportações realizadas a partir do território brasileiro [4].

A pergunta que este artigo responde é: como chegamos a este ponto?
E, mais importante: quem são os presidentes responsáveis por cada etapa desse processo de desnacionalização?

2. Metodologia: o que significa "entregar" ou "desnacionalizar" petróleo?

Antes de responsabilizar, é preciso definir critérios objetivos e matematicamente precisos.

"Entregar" ou "desnacionalizar" petróleo do pré-sal, no contexto deste artigo, significa transferir a propriedade do direito de exploração de um recurso estratégico nacional para petrolíferas estrangeiras.

Para fins de quantificação, adoto o seguinte critério:

Volume desnacionalizado = Volume recuperável estimado do campo ou bloco × Participação percentual das empresas estrangeiras no consórcio

Isso significa que, quando a Petrobrás mantém participação em um consórcio, a parcela correspondente à sua participação não é contabilizada como desnacionalizada. Apenas a fatia pertencente a empresas estrangeiras – sejam estatais de outros países (CNPC, CNOOC, Equinor, Petronas, Qatar Petroleum) ou privadas (Shell, Total, BP, ExxonMobil, Chevron) – é considerada "entregue".

Exemplos práticos do critério adotado:

• Campo de Búzios (governo Bolsonaro): Volume total estimado de 10 bilhões de barris. Participação estrangeira: 10% (CNODC 5% + CNOOC 5%). Volume desnacionalizado: 1 bilhão de barris.
• Campo de Itapu (governo Bolsonaro): Arrematado exclusivamente pela Petrobrás (100% Petrobrás). Participação estrangeira: 0%. Volume desnacionalizado: 0.
• Campo de Libra/Mero (governo Dilma): Volume total estimado de 10 bilhões de barris (média da faixa 8-12 bilhões). Participação estrangeira: 60% (Shell 20% + Total 20% + CNPC 10% + CNOOC 10%). Volume desnacionalizado: 6 bilhões de barris.

• Bloco Saturno (governo Temer): Volume total estimado de até 8,3 bilhões de barris. Participação estrangeira: 100% (Shell 80% + Chevron 20%, com Petrobrás excluída). Volume desnacionalizado: até 8,3 bilhões de barris.

• Bloco Ametista (governo Lula): Volume total ainda não estimado (fase exploratória). Participação estrangeira: 100% (CNOOC 70% + Sinopec 30%, com Petrobrás excluída). Quando houver estimativa, o volume integral será contabilizado como desnacionalizado.

Os dados apresentados a seguir são extraídos dos contratos da ANP referentes às Rodadas de Partilha de Produção, aos leilões do Excedente da Cessão Onerosa e aos ciclos da Oferta Permanente, além de dados consolidados a partir dos editais e resultados oficiais da ANP e da PPSA [5].

3. A Cessão Onerosa (2010): uma decisão soberana que precisa ser lembrada

Antes de responsabilizar presidentes pela desnacionalização do pré-sal, é justo registrar o que houve de acerto estratégico.

A Cessão Onerosa, formalizada pela Lei nº 12.276/2010 e sancionada pelo então presidente Luiz Inácio Lula da Silva em 30 de junho de 2010, foi uma operação soberana para capitalizar a Petrobrás [6][7].

Como registra a AEPET em análise técnica detalhada [7], o governo federal cedeu à Petrobrás o direito de explorar até 5 bilhões de barris de petróleo em sete grandes áreas do pré-sal (Franco, Florim, Sul de Guará, Entorno de Iara, Sul de Tupi, Nordeste de Tupi e, como contingência, Peroba). Neste caso, não houve desnacionalização, pois 100% do volume foi destinado à estatal brasileira.

Em troca, a estatal pagou à União R$ 74,8 bilhões [8].

A operação, concluída em setembro de 2010, permitiu que a União elevasse sua participação na Petrobrás de 39% para 49% e garantiu à empresa US$ 70 bilhões para investimentos na exploração do pré-sal [8].

Três aspectos tornam a Cessão Onerosa um contraponto importante à narrativa de desnacionalização:

• Volume assegurado à Petrobrás: 5 bilhões de barris – o equivalente a um dos maiores campos do mundo – foram entregues diretamente à estatal brasileira, sem leilão, sem concorrência estrangeira [7].

• Capitalização da estatal: a operação fortaleceu a Petrobrás financeiramente em um momento crucial para o desenvolvimento do pré-sal [8].

• Descoberta de volumes excedentes: quando se constatou que as áreas continham muito mais petróleo do que os 5 bilhões de barris contratados, estudo da consultoria Gaffney, Cline & Associates encomendado pela ANP estimou que, além dos 5 bilhões cedidos à Petrobrás, as áreas do excedente da cessão onerosa detêm entre 6 bilhões e 15 bilhões de barris adicionais [11]. Uma resolução do CNPE de junho de 2014, presidida por Dilma Rousseff, determinou que a Petrobrás teria direito de produzir também o excedente em regime de partilha com a União [7].

Este último ponto é crucial: se respeitada a resolução do CNPE de 2014, a Petrobrás teria direito a produzir de 9,8 a 15,2 bilhões de barris adicionais [7], sem desnacionalização.
O volume total em jogo na Cessão Onerosa é de no mínimo 20 bilhões de barris [7].

O que aconteceu entre 2014 e 2016 – incluindo o pedido de revisão do contrato pelo ministro José Jorge do TCU em novembro de 2014, dias após a reeleição de Dilma, e o impeachment de 2016 – interrompeu esse processo e abriu caminho para a desnacionalização que descrevo a seguir [7].

4. A responsabilização por presidente: volumes e contratos

4.1 Governo Dilma Rousseff (2013) – A abertura da porta

A presidenta Dilma Rousseff foi quem realizou a primeira rodada de partilha do pré-sal em 2013, com a assinatura do contrato do Campo de Libra (hoje Campo de Mero) [5].

Volume total desnacionalizado sob Dilma: entre 4,8 e 7,2 bilhões de barris (considerando a faixa média de 10 bilhões, cerca de 6 bilhões de barris).

Ocorre que Dilma manteve a Petrobrás como operadora majoritária (40%) e a obrigatoriedade de participação da estatal era lei à época.

A "porta" foi aberta, mas a soberania ainda estava minimamente preservada – 60% do campo foi desnacionalizado, mas 40% permaneceram sob controle estatal.

Dilma não pode ser esquecida na cronologia da desnacionalização, mas sua responsabilidade é qualitativamente distinta da de seus sucessores: ela iniciou o processo; eles o radicalizaram.

Registre-se, ainda, que foi no governo Dilma que o CNPE, em junho de 2014, determinou que a Petrobrás teria direito ao excedente da Cessão Onerosa [7] – decisão que, se implementada, teria blindado a estatal. O fato de essa decisão ter sido posteriormente revertida não pode ser atribuído a ela.

4.2 Governo Michel Temer (2016-2018) – O arrombamento da porteira

Foi Michel Temer quem desmontou o arcabouço de proteção ao controle estatal.

A Lei 13.365/2016, sancionada por Temer, revogou a obrigatoriedade da Petrobrás como operadora única com participação mínima de 30% nos leilões de partilha [5].

Entre 2017 e 2018, o governo Temer realizou quatro rodadas de partilha (2ª, 3ª, 4ª e 5ª), além de autorizar a 6ª Rodada, que ocorreria já no governo Bolsonaro [12].

Os resultados, consolidados a partir dos dados oficiais da ANP, indicam que o volume recuperável total contratado até o final do governo Temer foi da ordem de 40 bilhões de barris de petróleo do pré-sal [5]. Diferentemente do governo Dilma, a maioria desses contratos foi assinada sem a participação da Petrobrás ou com a estatal em papel secundário.

Volume total desnacionalizado sob Temer: considerando que a maioria dos blocos foi arrematada sem participação da Petrobrás ou com a estatal em papel minoritário, estima-se que entre 35 e 38 bilhões de barris dos 40 bilhões contratados tenham sido efetivamente desnacionalizados [5].

A responsabilidade de Temer é direta e quantificável: ele arrombou a porteira e, em apenas dois anos, desnacionalizou volumes da ordem de 35 a 38 bilhões de barris, com a Petrobrás progressivamente excluída ou reduzida a papel secundário.

4.3 Governo Jair Bolsonaro (2019-2022) – A entrega da joia da coroa

Jair Bolsonaro herdou o modelo de Temer e o aprofundou.

Seu governo foi responsável pelos leilões do excedente da cessão onerosa – os maiores campos do pré-sal já descobertos – realizados em 6 de novembro de 2019 (1ª Rodada) e 17 de dezembro de 2021 (2ª Rodada) [8][9], além da 6ª Rodada de Partilha de Produção, realizada em 7 de novembro de 2019.

1ª Rodada do Excedente da Cessão Onerosa (6 de novembro de 2019) [13]:

6ª Rodada de Partilha de Produção (7 de novembro de 2019) :

Nota: A ANP estimou que os cinco blocos ofertados na 6ª Rodada tinham volume aproximado de 40 bilhões de barris. No entanto, apenas o bloco Aram foi arrematado. Os demais blocos (Bumerangue, Cruzeiro do Sul, Sudoeste de Sagitário e Norte de Brava) não receberam propostas.

2ª Rodada do Excedente da Cessão Onerosa (17 de dezembro de 2021) [15]:

Estudo da consultoria Gaffney, Cline & Associates, citado à época do leilão, estimou que as quatro áreas ofertadas no megaleilão (Búzios, Itapu, Sépia e Atapu) detêm, em conjunto, até 15 bilhões de barris de petróleo recuperável [11][14]. Considerando as participações estrangeiras:

• Búzios (10% estrangeiro) – maior volume, mas menor percentual de desnacionalização
• Itapu (0% estrangeiro – arrematado exclusivamente pela Petrobrás)
• Sépia (70% estrangeiro)
• Atapu (47,5% estrangeiro)

Aplicando os percentuais, estima-se que o volume efetivamente desnacionalizado no megaleilão seja de 6 a 8 bilhões de barris.

Quanto à 6ª Rodada de Partilha, a ANP estimou que os cinco blocos ofertados tinham volume aproximado de 40 bilhões de barris. Apenas o bloco Aram foi arrematado, com participação estrangeira de 20% (CNODC). Os demais blocos não receberam propostas, o que significa que o potencial de desnacionalização previsto para esta rodada não se concretizou integralmente.

Volume total desnacionalizado sob Bolsonaro:

• 6ª Rodada: apenas Aram arrematado com 20% estrangeiro → volume desnacionalizado limitado (20% do volume de Aram)
• Megaleilão do excedente: até 15 bilhões de barris totais, com participação estrangeira ponderada de aproximadamente 50% (excluindo Itapu que foi 100% Petrobrás) → 6 a 8 bilhões de barris desnacionalizados
• Total estimado: 6 a 10 bilhões de barris efetivamente desnacionalizados nos leilões sob Bolsonaro

Além disso, o governo Bolsonaro arrecadou R$ 69,96 bilhões em bônus de assinatura com os leilões do excedente [8] – o maior volume de arrecadação imediata da história, ao custo da diluição perene do controle estatal.

4.4 Governo Luiz Inácio Lula da Silva (2023-2025) – A consolidação do modelo colonial

Eleito sob a bandeira de reverter o desmonte do pré-sal, Lula não apenas manteve a estrutura herdada de Temer e Bolsonaro – aprofundou-a.

Sob seu terceiro mandato, os ciclos da Oferta Permanente continuaram a entregar blocos estratégicos a multinacionais, muitas vezes sem qualquer participação da Petrobrás [10]. A Oferta Permanente, criada em 2017 no governo Temer, tornou-se a principal modalidade de licitação para exploração e produção de petróleo e gás no Brasil [16].

Volume total desnacionalizado sob Lula: os blocos da Oferta Permanente (2023-2025) ainda não possuem estimativas oficiais de volumes recuperáveis por estarem em fase exploratória.

No entanto, a crítica não se dirige apenas ao volume (ainda incerto), mas ao princípio: pela primeira vez, blocos inteiros do pré-sal foram entregues a consórcios 100% estrangeiros, sem a participação da Petrobrás – fenômeno que nem Temer nem Bolsonaro haviam permitido em blocos exploratórios do pré-sal. Quando as estimativas de volumes desses blocos forem divulgadas, 100% desses volumes serão contabilizados como desnacionalizados.

5.Comparação quantitativa: quanto cada presidente desnacionalizou?

Nota metodológica importante: O volume de ~40 bilhões de barris atribuído ao governo Temer é uma estimativa consolidada a partir dos dados oficiais da ANP para as rodadas de partilha realizadas entre 2017 e 2018 [5]. Diferentemente do governo Dilma, a maioria desses contratos foi assinada sem participação da Petrobrás, resultando em desnacionalização de cerca de 90% do volume contratado. O volume de ~55 bilhões de barris atribuído ao governo Bolsonaro corresponde à soma da estimativa da ANP para a 6ª Rodada de Partilha (40 bilhões de barris) [12] e da estimativa do megaleilão do excedente da cessão onerosa (até 15 bilhões de barris) [11][14], mas com participações estrangeiras que variam de 0% (Itapu) a 70% (Sépia) e considerando que apenas o bloco Aram foi arrematado na 6ª Rodada, resultando em volume desnacionalizado significativamente menor que o volume total ofertado.

6.O quadro geral: a desnacionalização em números

Como demonstrei no artigo anterior [1], a consequência desse processo de entregas sucessivas é objetivamente mensurável:

• Em 2009, as petrolíferas estrangeiras respondiam por menos de 10% do petróleo exportado a partir do Brasil [4].
• Em 2024, essa participação saltou para 66%, com a Petrobrás reduzida a 34% [4].
• Em 2025, a participação da Petrobrás nas exportações foi de aproximadamente 40%, com as estrangeiras respondendo por 60% [2][3][4].

Ou seja, dois terços do petróleo exportado a partir do território brasileiro estão, hoje, nas mãos de empresas que não são brasileiras – estatais que obedecem a governos estrangeiros (China, Noruega) ou privadas que obedecem a acionistas no exterior (Shell, Total, BP, ExxonMobil).

7.Conclusão: a cronologia final da responsabilização

No artigo anterior, "2025: Exportação de petróleo cru bate novo recorde, Lula acelera na rota colonial pavimentada por Temer e Bolsonaro" [1], denunciei o aprofundamento do ciclo primário exportador e a crescente participação estrangeira na exploração do pré-sal. Agora, com os dados dos contratos da ANP e da PPSA, foi possível medir, comparar e responsabilizar cada presidente pelo volume de petróleo efetivamente desnacionalizado – ou seja, a parcela dos campos e blocos que pertence a empresas estrangeiras.

O tamanho da desnacionalização, corrigido pelo critério da participação estrangeira, está quantificado:

• Dilma Rousseff abriu a porta do pré-sal ao capital estrangeiro em 2013, mas manteve a Petrobrás como operadora majoritária (40%). Sua responsabilidade é a de iniciadora do processo – desnacionalizou 4,8 a 7,2 bilhões de barris (60% do Campo de Libra/Mero).
• Michel Temer arrombou a porteira: revogou a obrigatoriedade da Petrobrás, realizou quatro rodadas de partilha em dois anos e desnacionalizou aproximadamente 35 a 38 bilhões de barris – a maior parte dos 40 bilhões contratados, pois a maioria dos blocos foi arrematada sem a participação da estatal [5].
• Jair Bolsonaro entregou a joia da coroa: leiloou o excedente da cessão onerosa (Búzios, Itapu, Sépia e Atapu), com participações estrangeiras que variam de 0% (Itapu) a 70% (Sépia), e realizou a 6ª Rodada de Partilha, na qual apenas o bloco Aram foi arrematado (20% estrangeiro). O volume efetivamente desnacionalizado sob sua gestão é estimado entre 6 e 10 bilhões de barris [4][8][9][11][12][14][15].
• Luiz Inácio Lula da Silva consolidou o modelo colonial: manteve a Oferta Permanente, entregou blocos a consórcios 100% estrangeiros (BP, CNOOC/Sinopec, Karoon) e não reverteu um único dispositivo da política herdada [10][16]. Embora os volumes ainda não sejam estimados (blocos em fase exploratória), o princípio é inédito e gravíssimo: pela primeira vez, a Petrobrás foi completamente excluída de blocos exploratórios do pré-sal. Quando as estimativas forem divulgadas, 100% desses volumes serão contabilizados como desnacionalizados.

O ciclo primário exportador do pré-sal não é fruto de um governo – é fruto de uma política de Estado originada no Executivo Federal, sem solução de continuidade, por Dilma, Temer, Bolsonaro e Lula, cada qual com sua cota de responsabilidade quantificável.

E a cada novo recorde de exportação de petróleo cru – como o de 2025 – o lucro fica lá fora, enquanto os prejuízos social, ambiental e intergeracional ficam aqui.

REFERÊNCIAS

[1] COUTINHO, Felipe. "2025: Exportação de petróleo cru bate novo recorde, Lula acelera na rota colonial pavimentada por Temer e Bolsonaro". AEPET, setembro de 2023 (atualizado em 2025). Disponível em: https://aepet.org.br/artigo/2025-exportacao-de-petroleo-cru-bate-novo-recorde-lula-acelera-na-rota-colonial-pavimentada-por-temer-e-bolsonaro/

[2] ANP – Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis. "Boletim da Produção de Petróleo e Gás Natural". Dados de 2024 e 2025. Disponível em: https://www.gov.br/anp/pt-br/centrais-de-conteudo/publicacoes/boletins-anp

[3] MDIC – Ministério do Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviços. "Comex Stat – Estatísticas de Comércio Exterior". Dados de exportação de petróleo (2014-2025). Disponível em: http://comexstat.mdic.gov.br/

[4] PETROBRÁS. "Relatórios de Produção e Vendas". Dados históricos de participação nas exportações (2009-2025). Disponível em: https://www.investidorpetrobras.com.br/

[5] ANP – AGÊNCIA NACIONAL DO PETRÓLEO, GÁS NATURAL E BIOCOMBUSTÍVEIS. Rodadas de Partilha de Produção – 1ª a 6ª Rodadas. Dados consolidados a partir dos editais e resultados oficiais. Brasília: ANP. Disponível em: https://www.gov.br/anp/pt-br/rodadas-anp/rodadas-concluidas/partilha-de-producao

[6] BRASIL. Lei nº 12.276, de 30 de junho de 2010. Dispõe sobre a cessão onerosa de áreas do pré-sal à Petrobrás. Diário Oficial da União. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2010/lei/l12276.htm

[7] LAIER, Ana Patrícia. "O Contrato da Cessão Onerosa (CCO) e o Excedente da Cessão Onerosa (ECO)". AEPET. Disponível em: https://aepet.org.br/artigo/o-contrato-da-cessao-onerosa-cco-e-o-excedente-da-cessao-onerosa-eco/

[8] AMATO, Fabio. "Cessão onerosa fez parte de operação em 2010 para capitalizar Petrobrás". G1 Economia, 6 de novembro de 2019. Disponível em: https://g1.globo.com/economia/noticia/2019/11/06/cessao-onerosa-fez-parte-de-operacao-em-2010-para-capitalizar-petrobras.ghtml

[9] ANP – Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis. "Resultados dos Leilões do Excedente da Cessão Onerosa". Disponível em: https://www.gov.br/anp/pt-br/assuntos/rodadas-e-contratos/cessao-onerosa

[10] ANP – Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis. "Oferta Permanente – Ciclos 2022-2025". Contratos e consórcios. Disponível em: https://www.gov.br/anp/pt-br/assuntos/rodadas-e-contratos/oferta-permanente

[11] FOLHA DE S.PAULO. "Governo tem de 6 bilhões a 15 bilhões de barris para leilão extra do pré-sal". 6 de novembro de 2017. Disponível em: https://www1.folha.uol.com.br/mercado/2017/11/1932770-governo-tem-de-6-bilhoes-a-15-bilhoes-de-barris-para-leilao-extra-do-pre-sal.shtml

[12] ISTOÉ DINHEIRO. "Bônus de assinatura da 6ª rodada do pré-sal será de R$ 7,850 bilhões". 17 de dezembro de 2018. Disponível em: https://istoedinheiro.com.br/bonus-de-assinatura-da-6a-rodada-do-pre-sal-sera-de-r-7850-bilhoes

[13] AGÊNCIA BRASIL. "Petrobras e estatais chinesas arrematam maior bloco da cessão onerosa". 6 de novembro de 2019. Disponível em: https://agenciabrasil.ebc.com.br/economia/noticia/2019-11/petrobras-e-estatais-chinesas-arrematam-maior-bloco-da-cessao-onerosa

[14] O GLOBO. "Megaleilão pode dobrar royalties do Brasil para mais de R$ 100 bilhões". Novembro de 2019. Disponível em: https://oglobo.globo.com/economia/megaleilao-pode-dobrar-royalties-do-brasil-para-mais-de-100-bilhoes-entenda-que-esta-em-jogo-24063519

[15] ANP – Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis. "2ª Rodada do Excedente da Cessão Onerosa – Resultados". 17 de dezembro de 2021. Disponível em: https://www.gov.br/anp/pt-br/assuntos/rodadas-e-contratos/cessao-onerosa/2a-rodada

[16] UOL ECONOMIA. "ANP publica edital com mais 45 blocos da OPC e abre manifestações para 6º ciclo". 12 de maio de 2026. Disponível em: https://economia.uol.com.br/noticias/estadao-conteudo/2026/05/12/anp-publica-edital-com-mais-45-blocos-da-opc-e-abre-manifestacoes-para-6-ciclo.htm

* Felipe Coutinho é engenheiro químico e presidente da Associação dos Engenheiros da Petrobrás (AEPET).

Maio de 2026

https://www.aepet.org.br/

https://felipecoutinho21.wordpress.com/